Mối quan hệ giữa pháp luật và quyền lực trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

1. Nội dung cơ bản về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước được khởi xướng từ Đại hội VI của Đảng (tháng 12/1986), đặt ra yêu cầu Nhà nước Việt Nam phải được hoàn thiện về mặt tổ chức để thích ứng tốt hơn với tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tại Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp hành Trung ương khoá VII (ngày 29/11/1991), khái niệm Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) lần đầu tiên được đề cập như một mục tiêu cần hướng tới của một xã hội văn minh. Đến năm 2001, thuật ngữ Nhà nước pháp quyền XHCN chính thức được thể chế hóa trong Nghị quyết số 51/2001/QH10, ngày 25/12/2001, của Quốc hội, “Về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992”. Kế thừa và phát triển quan điểm về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, văn kiện Đại hội XI của Đảng (năm 2011) một lần nữa khẳng định: “Nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân… Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”⁽¹⁾. So với giai đoạn trước, bước phát triển mới trong tư duy về Nhà nước pháp quyền XHCN đã được mở rộng với việc bổ sung nội dung kiểm soát quyền lực nhà nước. Tư tưởng này đã được Hiến pháp năm 2013 thể chế hóa thành nguyên tắc hiến định và hình thành các cơ chế kiểm soát quyền lực.

Trong bối cảnh tình hình quốc tế và trong nước diễn biến nhanh chóng và phức tạp, Đại hội XIII của Đảng đề ra định hướng tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN trong thời gian tới, đặc biệt đã “xác định rõ hơn vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trên cơ sở các nguyên tắc pháp quyền, bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ và tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước”⁽²⁾. Theo định hướng đó, Đại hội XIII của Đảng nhấn mạnh: “Tiếp tục xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa kiến tạo phát triển, liêm chính, hành động; đẩy mạnh phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tạo đột phá trong cải cách hành chính”⁽³⁾ là nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới hệ thống chính trị trong thời gian tới. Như vậy, lần đầu tiên thuật ngữ “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa kiến tạo phát triển, liêm chính, hành động” chính thức được sử dụng trong văn kiện của Đảng. Đây chính là khẳng định về sự cần thiết phải tiếp tục phát triển và làm sâu sắc hơn bản chất và định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong điều kiện mới.

Từ cơ sở lý luận về nhà nước pháp quyền, quan điểm chỉ đạo về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Đảng Cộng sản Việt Nam và thực tiễn tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam, có thể khái quát một số đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, như: 1- Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; tất cả quyền lực thuộc về nhân dân; 2- Hiến pháp và pháp luật giữ vị trí tối thượng trong điều chỉnh các quan hệ, trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; 3- Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công rành mạch, phối hợp chặt chẽ và tăng cường kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; 4- Nhà nước tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân; nâng cao trách nhiệm pháp lý trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân; thực hành dân chủ, gắn liền với kỷ luật, kỷ cương; 5- Thực hiện đầy đủ các điều ước quốc tế mà Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia; 6- Nhà nước pháp quyền XHCN do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo.

2. Pháp luật và quyền lực trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Lý luận và lịch sử hình thành, phát triển của pháp luật cho thấy, dù hệ thống pháp luật phù hợp với nhu cầu thực tiễn của đời sống xã hội và lợi ích của con người, nhưng vẫn cần có các điều kiện bảo đảm tính hiệu lực của nó, trước hết là quyền lực. Theo đó, pháp luật cần có sự “hậu thuẫn” nhất định từ quyền lực, để pháp luật có khả năng được thực thi trong thực tiễn. Cùng với sự xuất hiện của nhà nước, pháp luật đã được quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước bảo đảm.

Quyền lực nhà nước là quyền lực toàn diện, mang sức mạnh độc quyền cưỡng chế, có vai trò to lớn trong xây dựng và thực thi luật pháp; đồng thời, trang bị cho các chủ thể công quyền những thẩm quyền trong quá trình quản lý xã hội. Qua thời gian, chính yêu cầu tăng cường quyền lực nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của pháp luật trong đời sống xã hội, vô hình trung làm gia tăng đáng kể sức mạnh của quyền lực, một số trường hợp trở thành chuyên quyền, pháp luật trở nên “mô phỏng” quyền lực, bị “biến dạng” và trở thành “công cụ” của quyền lực.

Tuy nhiên, xã hội dân chủ và nhà nước pháp quyền với các yêu cầu về “tính dân chủ của pháp luật”, “phân chia, kìm chế quyền lực” đã thay đổi căn bản mối quan hệ giữa pháp luật và quyền lực. Pháp luật giữ vị trí tối thượng, có hiệu lực chi phối bắt buộc không chỉ đối với cộng đồng xã hội và cá nhân công dân mà còn đối với cả nhà nước và các chủ thể công quyền. Đây là sự kết hợp giữa tổ chức quyền lực của xã hội, quyền lực của giai cấp cầm quyền với hệ thống quy tắc ứng xử trong xã hội; là sự kết hợp hài hòa giữa ý chí của giai cấp cầm quyền với công lý và công bằng. Nói cách khác, nhờ các giá trị dân chủ và pháp quyền mà quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước cần phải được chế ước, kiềm chế. Để có thể thực hiện được mục tiêu đó, các chế định pháp luật được xây dựng để kiểm soát quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước trong một khuôn khổ, phạm vi nhất định. Khi đó, pháp luật không chỉ là công cụ để tổ chức và quản lý xã hội, mà phải trở thành phương tiện kiểm soát quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước.

Pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN là ý chí và nguyện vọng của nhân dân được luật hóa. Theo đó, về mặt nội dung, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN mang bản chất dân chủ, tức là pháp luật của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; bảo vệ quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân. Pháp luật ấy là công cụ để người dân kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước; đó cũng chính là pháp luật góp phần thúc đẩy khát vọng phát triển đất nước trong thời đại toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế. Hơn nữa, với tư cách là hệ thống “chỉ dẫn hành vi” cho các chủ thể trong xã hội, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN phải bảo đảm là hiện thân của lý trí, sự công bằng và lẽ phải; phải đồng bộ, thống nhất, ổn định, khả thi, công khai, minh bạch và dễ tiếp cận.

Trong Nhà nước pháp quyền XHCN, tinh thần thượng tôn pháp luật luôn được đề cao nên pháp luật có vai trò ngày càng lớn trong đời sống xã hội. Nhưng mặt khác, việc đề cao pháp luật có thể dẫn tới hiện tượng bùng nổ các quy phạm pháp luật liên quan tới các lĩnh vực của đời sống xã hội (hiện tượng này gọi là “lạm phát pháp luật”), có nguy cơ làm cho hệ thống pháp luật trở nên phức tạp, trở thành một “trở lực” cho việc tiếp cận, nắm bắt và hiểu rõ của cả lực lượng thực thi pháp luật và công dân. Nhằm giảm thiểu những rủi ro có thể nảy sinh từ hiện tượng “lạm phát pháp luật” trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, những đòi hỏi về mặt chất lượng của pháp luật được đặt lên hàng đầu⁽⁴⁾.

Đảng Cộng sản Việt Nam là chính đảng duy nhất cầm quyền, đồng thời cũng là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Kiểm soát quyền lực trong Đảng để bảo đảm cho Đảng thực sự trong sạch, vững mạnh, đồng thời còn là điều kiện hàng đầu bảo đảm cho việc kiểm soát một cách hiệu quả quyền lực nhà nước. Trong điều kiện một đảng duy nhất cầm quyền, thì xu hướng vận động khách quan của các chủ thể quyền lực luôn tiềm ẩn nguy cơ dẫn đến lạm quyền, chuyên quyền, tham nhũng… Vì vậy, kiểm soát quyền lực chính trị ở Việt Nam được đặt ra trước hết là kiểm soát quyền cầm quyền, quyền lãnh đạo của các cấp ủy, cán bộ, đảng viên trong quá trình thực hiện thẩm quyền, chức trách, nhiệm vụ được giao. Thực tế hiện nay cho thấy, một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, người đứng đầu suy thoái về đạo đức cách mạng, sa sút phẩm hạnh và lối sống, thực thi không đúng và không hiệu quả chức trách, nhiệm vụ và thẩm quyền được giao.

Cho đến nay, kiểm soát quyền lực chính trị được thực hiện bằng nhiều phương thức khác nhau, trước hết là cầm quyền theo pháp luật, tổ chức đảng và đảng viên hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của mình trước pháp luật. Bên cạnh đó, cơ chế pháp lý kiểm soát sự tha hóa quyền lực trong bộ máy nhà nước ngày càng được chú trọng, đặc biệt cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước bên trong mỗi quyền và giữa các quyền được tăng cường. Quá trình thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước luôn bảo đảm “sự phối hợp giữa kiểm tra, giám sát của Đảng với thanh tra, kiểm toán nhà nước và điều tra, truy tố, xét xử ngày càng chặt chẽ, đồng bộ, hiệu quả hơn, hạn chế sự chồng chéo trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền; kịp thời phát hiện những sơ hở, thiếu sót trong lãnh đạo, quản lý để đề xuất bổ sung, sửa đổi các văn bản có liên quan cho phù hợp”⁽⁵⁾. Tuy vậy, Đại hội XIII của Đảng đã nhận định: “Cơ chế kiểm soát quyền lực trong Đảng và Nhà nước chưa đầy đủ, đồng bộ; hiệu lực, hiệu quả chưa cao”⁽⁶⁾. Nguyên nhân cơ bản dẫn tới bất cập trên là những sửa đổi, hoàn thiện pháp luật về kiểm soát quyền lực nhà nước chưa mang tính tổng thể, đồng bộ; các quy định còn chồng chéo, thiếu thống nhất.

3. Bảo đảm mối quan hệ giữa pháp luật và quyền lực

Mối quan hệ giữa pháp luật và quyền lực là một nội dung quan trọng trong đời sống chính trị - pháp lý ở Việt Nam. Quyền lực phải được ràng buộc hay kiểm soát bằng thể chế, mà quan trọng nhất là Hiến pháp và pháp luật, nhằm giới hạn phạm vi của quyền lực, bảo đảm việc sử dụng quyền lực không vượt quá giới hạn được xác định. Việc xác định rõ ràng giới hạn quyền lực và thủ tục thực hiện quyền lực của thiết chế quyền lực vừa bảo đảm tính thống nhất của quyền lực, để quyền lực được thực hiện đúng và có hiệu quả, vừa bảo đảm không một thiết chế quyền lực nào có thể nằm ngoài sự kiểm soát⁽⁷⁾. Muốn vậy, sự kiểm soát quyền lực đòi hỏi phải được thể chế hóa một cách cụ thể và rõ ràng về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể nắm giữ quyền lực, nhất là quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước.

Quán triệt, cụ thể hóa quan điểm của Đảng trong tiếp tục xây dựng, hoàn thiện, phát huy hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN trong thời gian tới, cần phân định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp và thể chế hóa cụ thể, rõ ràng trong Hiến pháp nhằm tạo sự minh bạch, ổn định trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Theo đó, Quốc hội phải thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Muốn vậy, cần tập trung nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động nghị trường, chú trọng phát huy dân chủ và pháp quyền trong việc thực hiện các chức năng lập pháp, giám sát tối cao và quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước. Chính phủ cần được cải cách theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả trên cơ sở tổ chức hợp lý các bộ đa ngành, đa lĩnh vực; tập trung vào quản lý vĩ mô, xây dựng thể chế, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; đồng thời, tăng cường năng lực dự báo, phân tích và đề xuất chính sách dựa trên luận cứ khoa học và thực tiễn. Đối với cơ quan tư pháp, tiếp tục đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động và uy tín của tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án và các cơ quan, tổ chức tham gia vào quá trình tố tụng tư pháp; trong đó, tập trung vào việc nâng cao năng lực hoạt động của tòa án trên những nguyên tắc cơ bản của Hiến pháp, đặc biệt nguyên tắc tòa án xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật⁽⁸⁾.

Trên thực tế, nhận thức về kiểm soát quyền lực và xác định giới hạn hợp lý của pháp luật còn đang trong quá trình hoàn thiện. Bên cạnh đó, tư duy của các chủ thể công quyền vẫn bị chi phối khá sâu sắc bởi phương thức quản lý truyền thống, thể hiện trên một số khía cạnh cơ bản sau đây:

Một là, đề cao vai trò của pháp luật theo hướng “có luật mới được làm, không có luật thì không được làm”.

Hai là, vận hành của bộ máy nói chung thiên về mục đích, mục tiêu quản lý nhà nước, ở góc độ nào đó còn chưa chú trọng đúng mức quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể xã hội.

Ba là, có lúc, có nơi vẫn ưu tiên giá trị thực tế của văn bản pháp luật là thông tư của bộ, ngành hơn giá trị pháp lý của văn bản pháp luật, như nghị định của Chính phủ hoặc luật do Quốc hội ban hành. Điều này dẫn đến “độ trễ” nhất định trong quy trình điều chỉnh pháp luật hoặc tạo ra tình trạng “cục bộ địa phương”, hay “cục bộ lĩnh vực”. Hệ quả là “trống đánh xuôi, kèn thổi ngược” hoặc “trên bảo dưới không nghe” trong điều hành, quản lý nền hành chính nhà nước.

Thực tế cho thấy, vẫn còn nhiều luật, pháp lệnh, nghị định chưa thực sự đi vào cuộc sống, hiệu lực điều chỉnh, hiệu quả xã hội không cao. Nhiều văn bản quy phạm pháp luật chưa sử dụng phương pháp tiếp cận dựa trên quyền con người, nên nội dung chủ yếu là các quy định về quản lý nhà nước. Do vậy, cần ưu tiên hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, trong đó xác định rõ giới hạn hợp lý của pháp luật.

Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam luôn đề cao nguyên tắc “chủ quyền nhân dân”. Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Nguyên tắc hiến định này thể hiện rõ nét tính dân chủ XHCN trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước: Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước. Tuy nhiên, do các quy định pháp luật hiện hành về hoạt động giám sát của nhân dân chưa đầy đủ, nên công dân chưa phát huy đầy đủ vai trò kiểm soát quyền lực của mình. Đặc biệt, một số quyền hiến định của công dân vẫn chưa được cụ thể hóa, chẳng hạn quyền tham gia quản lý nhà nước, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước (Điều 28 Hiến pháp năm 2013), quyền được sống trong môi trường trong lành (Điều 43 Hiến pháp năm 2013)… Vì thế, cần sớm xây dựng luật về tổ chức và hoạt động giám sát và phản biện xã hội của nhân dân; đồng thời, quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tạo điều kiện cho công dân và các tổ chức chính trị, xã hội, nghề nghiệp của công dân thực hiện quyền.

Mối quan hệ giữa pháp luật và quyền lực trong điều kiện Đảng Cộng sản Việt Nam là chính đảng duy nhất cầm quyền đặt ra yêu cầu hoàn thiện cơ chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhằm bảo đảm việc thực thi quyền lực đúng mục đích và hiệu quả; đồng thời, khắc phục tình trạng vừa thừa, vừa thiếu của hệ thống pháp luật, tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo tiêu chuẩn, nguyên tắc pháp quyền hiện đại./.

___________________________________________

(1) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2001, tr. 85 - 86.
(2), (3), (6) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2021, T.I, tr. 174 - 175, 284, 93.
(4) Xem: Nguyễn Văn Quân: Nhà nước và pháp luật trong bối cảnh toàn cầu hóa, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2021, tr. 170 - 171.
(5) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Sđd, T.II, tr. 199.
(7) Xem: Nguyễn Minh Tuấn: “Kiểm soát quyền lực trong thực hiện cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”: Lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Cộng sản điện tử, https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/quan-triet-va-thuc-hien-nghi-quyet-ai-hoi-xii-cua-ang/-/2018/54766/kiem-soat-quyen-luc-trong-thuc-hien-co-che-%E2%80%9Cdang-lanh-dao%2C-nha-nuoc-quan-ly%2C-nhan-dan-lam-chu%E2%80%9D--ly-luan-va-thuc-tien.aspx, ngày 24.4.2019.
(8) Xem: Trần Ngọc Đường: “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa kiến tạo phát triển, liêm chính, hành động theo quan điểm Đại hội XIII của Đảng”, Tạp chí Cộng sản, số 982, tháng 1.2022, tr. 35 - 36.