Vai trò của Xã hội học trong quản trị công

1. Quá trình phát triển nghiên cứu về quản trị công

Qua các thời kỳ lịch sử khác nhau, hoạt động của nhà nước đều gắn liền với bộ máy hành chính nhất định. Chức năng của bộ máy là triển khai và tổ chức thực hiện các quyết sách của lãnh đạo quốc gia, đảm bảo sự phát triển kinh tế xã hội, sự ổn định của xã hội và an toàn trật tự cho quốc gia. Mặc dù hệ thống hành chính đã có từ lâu, nhưng những nguyên lý chính về tổ chức hoạt động thật sự được hình thành và phát triển từ cuối thế kỷ XIX với công trình nổi tiếng của nhà xã hội học người Đức Max Weber (1864-1920) về bộ máy quan liêu. Đó là phương thức hoạt động dựa trên cơ sở thi hành các quy định một cách “cứng nhắc”, lấy quyền lực thứ bậc chặt chẽ, trình tự, thủ tục và việc thực hiện nghiêm ngặt các thủ tục đó làm biện pháp tối ưu. Hành chính công truyền thống được hiểu là cách thức tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước thuộc các mô hình nhà nước trong lịch sử cũng như các cơ quan, tổ chức khác, trên cơ sở những nguyên tắc chính trị - xã hội và nguyên tắc tổ chức - kỹ thuật do nhà nước và giới lãnh đạo đặt ra mà bản chất chủ yếu thiên về “cai trị”. Ngày nay, thuật ngữ quan liêu thường làm chúng ta liên tưởng đến giấy tờ, thủ tục, chữ ký và thời gian dài vô tận để người công dân có thể nhận được tất cả những thứ đó. Tuy nhiên, trong thời kỳ trước đây, theo quan điểm của Weber, sự tồn tại của bộ máy quan liêu (xuất phát từ gốc tiếng Pháp: Bureau - Văn phòng) lại được coi như một bước tiến của xã hội hiện đại. Nó chỉ đến một kết quả của phân công lao động trong xã hội: bộ máy quan liêu xuất hiện như một hình thức của quyền lực hành chính và là kết quả của quá trình gia tăng quyền uy hợp pháp và hợp lý trong xã hội⁽¹⁾.

Gần 100 năm sau, vào thập niên 80 và những năm đầu thập niên 90 của thế kỷ XX đã xuất hiện trào lưu nhất là các nước Anglo-Sacxon xem xét lại khu vực công về quy mô, khả năng hiệu quả quản lý. Trào lưu này dẫn đến các cuộc cải cách lớn trong khu vực công với tác động không chỉ là những thay đổi lớn trong hoạt động của bộ máy công quyền mà còn là những thay đổi trong nhận thức của xã hội về vai trò của khu vực công và cách thức điều hành. Cách tiếp cận hướng đến kết quả đầu ra, hiệu quả quản lý, phân cấp, phân quyền, áp dụng các yếu tố của thị trường vào nền hành chính công trở thành một xu thế lớn của các nước phát triển, tiếp theo là các nước đang phát triển. Sự dịch chuyển từ mô hình hành chính công truyền thống sang mô hình quản lý công mới (New Public Management - NPM) được coi như một cách tiếp cận đổi mới nhằm cải biến nền hành chính truyền thống.

Thuật ngữ “quản lý công mới” được đưa ra vào đầu những năm 90 của thế kỷ XX và được sử dụng tương đối rộng rãi và thống nhất khi nói đến mô hình hành chính công theo các tiêu chí hiện đại, chủ động, năng động, nhạy bén, thích nghi cao nhằm đáp ứng các yêu cầu quản lý và dịch vụ tối đa trong điều kiện kinh tế thị trường phát triển mạnh mẽ và những quan hệ quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ lẫn nhau. 7 nội dung cơ bản của Quản lý công mới - NPM (Christopher Hood, 1991) gồm⁽²⁾: (1) Thực hành quản lý chuyên nghiệp trong khu vực công; (2) Có những chuẩn mực công khai và đo lường được việc thực hiện. Thay đổi chính trong quản lý công mới là tập trung vào các kết quả đầu ra, hay còn gọi là tập trung vào kết quả thay vì tập trung vào đầu vào và quy trình nội bộ như trước đây; (3) Đặt trọng tâm mạnh hơn vào các biện pháp quản lý đầu ra;(4) Sự chia tách này chính là sự phân chia chức năng giữa làm chính sách và thực thi chính sách; (5) Dịch chuyển sang cơ chế cạnh tranh lớn hơn ngay trong bộ máy nhà nước; (6) Nhấn mạnh vào phong cách thực hành quản lý khu vực tư nhân; (7) Kỷ luật và tiết kiệm hơn trong sử dụng nguồn lực.

Trải qua trên 30 năm phát triển, mô hình quản lý công mới đã có những thành công nhất định ở các quốc gia phát triển và có ảnh hưởng mạnh mẽ đến các quốc gia khác, đặc biệt là các nước đang phát triển như Việt Nam. Bên cạnh đó, mô hình NPM cũng chịu nhiều tác động biến thể mạnh mẽ do nguyên nhân gia tăng tiến trình toàn cầu hóa và đặc biệt là kỷ nguyên internet và số hóa từ đầu những năm 2000. Một số nhà nghiên cứu đã đặt vấn đề về tiếp cận mới đối với hoạt động nhà nước và ra đời khái niệm Quản trị công mới (New Public Governance -NPG) hay Quản trị kỷ nguyên số (Digital Era Governance - DEG). Các cách tiếp cận mới phản ánh nhu cầu cải cách mạnh mẽ hoạt động của bộ máy nhà nước cả từ khâu xây dựng thể chế, hoạch định và thực thi chính sách công, vận hành bộ máy công quyền và năng lực đội ngũ công chức, đến mối quan hệ nhà nước - công dân.

2. Quản trị như một cách tiếp cận mới cho hoạt động quản lý

Năm 1995, Ủy ban quản trị toàn cầu trong Báo cáo Our Global neighbourhood đã đưa ra khái niệm về quản trị được nhiều người thừa nhận: Quản trị là tổng hòa nhiều phương thức mà ở đó các thiết chế khu vực công và khu vực tư cùng tham gia quản lý nhà nước và xã hội⁽³⁾. Quản trị có 4 đặc điểm: Quản trị không phải là một hệ thống quy chế cũng không phải là một loại hoạt động mà là một quá trình tích hợp; Cơ sở của quản trị là sự phối hợp giữa các chủ thể; Quản trị mang tính liên quan và phụ thuộc giữa khu vực công và khu vực tư; Quản trị không phải là một thiết chế chính thức mà là quá trình tương tác giữa các chủ thể.

Trong một công trình nghiên cứu nổi tiếng được công bố vào năm 2006 về quản trị công, Stephen Osborne đặt vấn đề nghiên cứu tìm hiểu liệu quản trị công có phải là một mô hình mới cho việc cung cấp các dịch vụ công trong thế kỷ XXI hay không và cung cấp một loạt các quan điểm quan trọng về nó - cả về lý thuyết lẫn thực hành⁽⁴⁾. Stephen Osborne nhận định rằng cách tiếp cận hành chính công và quản lý công mới đã bắt đầu tụt hậu so với thực tiễn phức tạp của việc thiết kế, phân phối và quản lý các dịch vụ công trong thế kỷ XXI. Do đó, đã đến lúc đặt ra câu hỏi liệu có cần phải có một sự hiểu biết phức tạp hơn về việc thực hiện chính sách công và cung cấp dịch vụ công cộng hay không - một sự chuyển dịch vượt quá sự phân chia duy lý của “quản trị so với quản lý” và cho phép tiếp cận toàn diện và tích hợp hơn cho việc nghiên cứu và thực hành, thực hiện chính sách công và cung cấp dịch vụ công. Từ cơ sở nhận thức như vậy, cần thiết tìm hiểu cách tiếp cận của Quản trị công mới (New Public Governance) như một giai đoạn phát triển tiếp theo của tư duy quản trị nhà nước và xã hội. Quản trị công mới đã phân biệt ba lĩnh vực quản trị: quản trị doanh nghiệp, quản trị “tốt” và quản trị công.

Quản trị doanh nghiệp có liên quan đến các hệ thống và quy trình nội bộ cung cấp phương hướng và trách nhiệm đối với bất kỳ tổ chức nào. Trong các dịch vụ công, nó thường được quan tâm nhất với mối quan hệ giữa các nhà hoạch định chính sách và /hoặc người được ủy thác của các tổ chức công và các nhà quản lý cấp cao đưa ra các chính sách này.

Quản trị “tốt” có liên quan đến việc ban hành các mô hình quy định về quản trị xã hội, chính trị và hành chính của các tổ chức đa quốc gia như Ngân hàng Thế giới. Quản trị tốt được coi như phí bảo hiểm dựa trên phương pháp tiếp cận dựa trên thị trường để phân bổ và quản trị các nguồn lực công cộng.

Quản trị công mới là trọng tâm và thể hiện cụ thể thành 5 loại riêng biệt riêng biệt:

(1) Quản trị chính trị - xã hội, liên quan đến các mối quan hệ thể chế bao quát trong xã hội. Các mối quan hệ và tương tác này phải được hiểu trong tổng thể của chúng để hiểu sự sáng tạo và thực hiện chính sách công. Trong cách tiếp cận này, chính phủ không còn độc quyền hoạch định chính sách công mà phải dựa vào các tác nhân xã hội khác về tính hợp pháp và tác động của nó trong lĩnh vực này.

(2) Quản trị chính sách công, liên quan đến cách các nhóm tinh hoa chính trị, chính sách và mạng lưới lợi ích tương tác để tác động và điều chỉnh quá trình chính sách công.

(3) Quản trị hành chính, liên quan đến việc áp dụng hiệu quả hành chính công trong bối cảnh phức tạp của nhà nước hiện đại. Vì vậy, quản trị - governance gần như là một thuật ngữ tổng quát cho việc thực hành chung của việc thực hiện chính sách công và cung cấp dịch vụ công cộng. Thuật ngữ này cũng được sử dụng trong lý thuyết toàn diện về thực hiện chính sách công và cung cấp dịch vụ công.

(4) Quản trị hợp đồng, liên quan đến hoạt động bên trong của quản lý công mới, và đặc biệt là quản trị các mối quan hệ hợp đồng trong việc cung cấp các dịch vụ công. Trong bối cảnh này, các cơ quan nhà nước trong tình trạng hợp đồng đã trở thành “chịu trách nhiệm về một hệ thống (dịch vụ công cộng) mà họ kiểm soát”.

 (5) Quản trị mạng lưới , liên quan đến cách “tự tổ chức các mạng liên tổ chức” hoạt động cả khi có và không có chính phủ để cung cấp các dịch vụ công cộng. Trái ngược với quản trị chính sách công, điều này tập trung vào các mạng thực hiện chính sách công và cung cấp các dịch vụ công cộng.

Do đó, Quản trị công mới là phương thức vận hành nền hành chính công nhằm ứng phó với bản chất ngày càng phức tạp, đa dạng và phân mảnh của việc thực thi chính sách công và phân phối dịch vụ trong thế kỷ XXI. Các yếu tố chính của NPG trong sự so sánh với hành chính công truyền thống và quản lý công mới được trình bày trong bảng dưới đây.

3. Đóng góp của xã hội học đối với quản trị công

 Nhiều nhà nghiên cứu về quản trị công đã khẳng định một phần nền tảng lý luận của quản trị công được xây dựng trên tri thức xã hội học tổ chức và lý thuyết mạng lưới. Cách nhìn nhận này đã vượt ra khỏi phạm vi tính chất công cụ nghiên cứu của xã hội học đối với lãnh đạo, quản lý để khẳng định tính chất tri thức nền tảng của xã hội học tổ chức đối với quản trị công. Điều này được hiểu rằng, không có tri thức xã hội học thì sẽ khó kiến giải được các quá trình và quan hệ giữa các chủ thể quản trị công trong xã hội. Bên cạnh đó, tri thức xã hội học tổ chức còn góp phần đắc lực trong việc thiết kế và tái thiết kế tổ chức, bộ máy, quy trình hoạt động cho phù hợp với yêu cầu quản trị công. Với sự khẳng định như vậy rất cần thiết phải xem xét lại các lập luận chủ yếu của xã hội học tổ chức hoặc rộng hơn là ngành nghiên cứu tổ chức. Một số ý tưởng quan trọng có thể giúp hiểu rõ hơn vai trò nền tảng của xã hội học đối với quản trị công

Tổ chức (organizations) là một hình thức quan hệ xã hội, do đó các hình thức quan hệ xã hội bên ngoài sẽ tác động, ảnh hưởng và tái tạo lại trong bất kỳ tổ chức nào với các mức độ và biểu hiện khác nhau. Các tổ chức của bộ máy công quyền (quốc hội, tòa án, chính phủ...) cũng chỉ là một loại hình tổ chức đặc thù do đó nằm trong sự điều chỉnh của lập luận này. Mở rộng ra, sự thay đổi của các hình thái quan hệ xã hội bên ngoài sẽ được phản ánh vào sự thay đổi các quan hệ chức năng bên trong của một tổ chức. Trọng tâm nghiên cứu của xã hội học trong quản lý phát triển xã hội chính là biến đổi xã hội với tư cách là quá trình thay đổi các khuôn mẫu hành vi và quan hệ xã hội giữa các chủ thể cũng như bên trong từng chủ thể của quá trình quản trị công⁽⁵⁾.

Tổ chức là với tư cách là hệ thống có quá trình tiến hóa từ giai đoạn hệ thống cơ học (mechanical), hệ thống sinh học (natural) đến hệ thống mở (open) và hệ thống thích nghi phức hợp (complex adaptive system)⁽⁶⁾. Với định hướng xuyên suốt về xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trong gần 35 năm Đổi mới, việc cải cách hành chính tổ chức bộ máy nhà nước và sâu rộng hơn nữa là việc đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị ở Việt Nam theo yêu cầu của Nghị quyết số 18 Trung ương khóa XII là những hoạt động trọng tâm và mang tính quyết định cho sự thành bại của sự nghiệp Đổi mới.

Quản trị công trong thời đại ngày nay không thể chỉ dựa trên mối quan hệ quyền lực cứng trên - dưới mà bộ máy quan liêu đã từng thành công trong quá khứ. Rộng hơn và xa hơn, quản trị công nói đến tiến trình thương thuyết và tìm kiếm đồng thuận cũng như chú trọng các yếu tố hợp trội của đại hệ thống. Trong tam giác Nhà nước - Thị trường - Xã hội thì các chủ thể Xã hội và Thị trường vốn được coi là đối tượng bị nhà nước quản lý, sẽ có một vị thế công bằng hơn, chủ động và tích cực hơn trong quan hệ với nhà nước. Mong muốn và quyết tâm đổi mới phương thức hoạt động nhà nước theo hướng Nhà nước phục vụ và kiến tạo chỉ có thể thành công khi cơ quan tổ chức nhà nước nhìn nhận được vị thế bình đẳng của các chủ thể xã hội và thị trường.

Cần thiết phải tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu về lý thuyết cũng như triển khai các nghiên cứu thực nghiệm để đưa xã hội học tổ chức nói riêng và xã hội học nói chung phù hợp với vị thế một trong các khoa học nền tảng cho nghiên cứu quản trị công.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 10-2020

(1) Max Weber: The theory of Social and Economic organization Edited by and introduced by Talcott Parsons. The Free Press, 1947.

(2) Christopher Hood: A public management for all seasons? Quarterly Journal on Public Administration, Vol.69, Issue 1, 1991.

(3) The Commission on Global Governance: Our global neighbourhood, 1995.

(4) Stephen Osborne: The New Public Governance. Emerging perspectives on the theory and practice of public governance. Routlege Publications, 2006.

(5) Đặng Nguyên Anh (chủ biên): Biến đổi xã hội ở Việt Nam truyền thống và hiện đại, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2016.

(6) Scott Richard: Organizations: Rational, Natural and Open Systems. Upper Saddle River, NJ: Prentice-Hall. 5th ed, 2003.

Tài liệu tham khảo:

1. ĐCSVN: Ban chấp hành Trung ương, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25.10.2017, Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII: Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, 2017.

2. Chính phủ Việt Nam: Nghị quyết 30c/NQ-CP Ban hành Chương trình tổng thể về Cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020.

3. Ngân hàng thế giới: Nhà nước trong một thế giới chuyển đổi, Báo cáo phát triển năm 1997.

TS Bùi Phương Đình

Viện Xã hội học và Phát triển, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh