Vấn đề chính sách và phương pháp xây dựng cấu trúc vấn đề chính sách

1. Đặc điểm và phân loại vấn đề chính sách

Tại một thời điểm luôn xuất hiện một số vấn đề xã hội. Song, chỉ có số ít các vấn đề đó được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chọn lựa, đưa ra bàn bạc để trở thành vấn đề chính sách. Vấn đề chính sách là một vấn đề xã hội, nhưng không phải vấn đề xã hội nào cũng trở thành vấn đề chính sách⁽¹⁾. Vấn đề chính sách thể hiện thực trạng của một vấn đề đang lan truyền sự lo lắng, căng thẳng và ngỡ ngàng mà chưa có một giải pháp cụ thể⁽²⁾. Một vấn đề chính sách phải mang bốn đặc trưng sau⁽³⁾:

1.1. Tính phụ thuộc: Vấn đề chính sách ở một lĩnh vực thường ảnh hưởng đến vấn đề chính sách ở lĩnh vực khác (vấn đề môi trường có thể ảnh hưởng tới vấn đề chăm sóc sức khỏe và tăng trưởng kinh tế). Trong thực tế, vấn đề chính sách không phải là một thực thể tồn tại độc lập, nó nằm trong hệ thống các vấn đề mà việc giải quyết tổng thể hệ thống các vấn đề này là bất khả thi.

1.2. Tính chủ quan: Các điều kiện bên ngoài làm trầm trọng vấn đề chính sách đem đến cảm nhận rằng vấn đề chính sách là khách quan. Tuy nhiên, các điều kiện bên ngoài này được lựa chọn, phân loại, đánh giá một cách có chọn lọc và được làm sáng tỏ thông qua lăng kính của các nhà phân tích. Bởi vậy, vấn đề chính sách mang tính chủ quan.

1.3. Tính nhân tạo: Vấn đề chính sách chỉ xuất hiện khi loài người đưa ra mong muốn thay đổi trạng thái sẵn có. Đồng thời, vấn đề chính sách là sản phẩm của nhận định chủ quan của con người. Sẽ không có một trạng thái tự nhiên nào của xã hội mà bản thân nó gây ra vấn đề chính sách.

1.4. Tính bất ổn: Có rất nhiều các giải pháp đưa ra để giải quyết vấn đề chính sách, tuy nhiên vấn đề và giải pháp luôn biến đổi. Vì vậy, vấn đề chính sách sẽ không bao giờ được giải quyết trọn vẹn, nó chỉ bớt nghiêm trọng hơn⁽⁴⁾. Ví dụ, Thành phố Hà Nội lắp đặt nhiều camera để phạt nguội các tài xế có hành vi vi phạm luật lệ giao thông, tuy nhiên thời gian gần đây tình trạng làm mờ, che biển số xe khiến việc phạt nguội tỏ ra kém hiệu quả.

Tóm lại, vấn đề chính sách là sự gặp gỡ giữa thực tế khách quan và nhận thức chủ quan của con người về hiện tượng nào đó. Từ thời điểm xuất hiện nhu cầu đến khi xác định vấn đề chính sách là một quá trình phân tích, tìm kiếm, lựa chọn liên tục. Tuy vấn đề đã xuất hiện và tồn tại, nhưng nếu người ra quyết định chính sách không nhận thức được tình hình thực tế và xác định vấn đề thì vẫn không hoặc chưa có khả năng hình thành chính sách công.

Các nhà khoa học, khởi đầu là William Dunn căn cứ vào mức độ phức tạp để phân loại vấn đề chính sách. Có ba dạng mức độ vấn đề chính sách: vấn đề có cấu trúc chặt chẽ; vấn đề có cấu trúc trung bình và vấn đề có cấu trúc kém (lỏng lẻo). Thứ nhất, vấn đề có cấu trúc chặt chẽ là vấn đề có ít chủ thể ra quyết định, ít các giải pháp để giải quyết và kết quả của chính sách cũng được dự báo trước với sai số không lớn; đồng thời, không có mâu thuẫn nào trong xác định vấn đề. Thứ hai, vấn đề có cấu trúc trung bình là vấn đề có nhiều hơn một chủ thể ra quyết định, số lượng giải pháp không nhiều và vẫn có thể dự báo được kết quả, việc xác định vấn đề có nảy sinh bất đồng nhưng điều hòa được. Thứ ba, vấn đề có cấu trúc kém là vấn đề có nhiều chủ thể ra quyết định, các chủ thể này có bất đồng lớn trong việc xác định mức độ, phạm vi của vấn đề, các giải pháp và kết quả chính sách không giới hạn được và không thể dự báo chính xác.

Với từng mức độ phức tạp của vấn đề chính sách, các nhà phân tích chính sách đưa ra các cách giải quyết khác nhau. Trong khi các vấn đề có cấu trúc chặt chẽ và trung bình cho phép các nhà phân tích sử dụng các phương pháp tiêu chuẩn, thì các vấn đề có cấu trúc kém lại yêu cầu các nhà phân tích phải phát huy sự sáng tạo trong xác định bản chất của vấn đề chính sách. Để làm tốt việc này, các phương pháp xây dựng cấu trúc vấn đề chính sách được áp dụng.

2. Phương pháp xây dựng cấu trúc vấn đề chính sách

Xây dựng cấu trúc vấn đề chính sách là quá trình xây dựng và thử nghiệm các mô hình khác nhau của vấn đề chính sách đang tồn tại. Xây dựng cấu trúc vấn đề chính sách cần đáp ứng bốn mục tiêu chính, đó là cảm nhận vấn đề, tìm kiếm vấn đề, giới hạn vấn đề và làm rõ vấn đề⁽⁵⁾. Rất nhiều phương pháp được áp dụng để thực hiện xây dựng cấu trúc vấn đề chính sách. Có thể xét tới bốn phương pháp phổ biến sau đây:

2.1. Phân tích ranh giới (phân tích biên)

Các nhà phân tích hiếm khi đối điện với một vấn đề chính sách đơn giản, có cấu trúc tốt, mà thay vào đó là những vấn đề phức tạp, được nhìn nhận theo nhiều góc độ từ các chủ thể liên quan. Điều này khiến cho các nhà phân tích thường không giới hạn được vấn đề chính sách mà họ đang nghiên cứu. Phân tích ranh giới giúp các nhà phân tích giải quyết vấn đề này. Phân tích ranh giới là một quá trình gồm ba công đoạn⁽⁶⁾:

Bước 1: Lấy mẫu bão hòa. Các chủ thể liên quan đến vấn đề chính sách được liên hệ để phỏng vấn trực tiếp hoặc qua điện thoại, thư điện tử để tái hiện vấn đề chính sách theo góc nhìn của mình và liệt kê thêm hai chủ thể liên quan khác. Quá trình này chỉ kết thúc khi không còn chủ thể mới nào được liệt kê.

Bước 2: Trình bày, suy luận vấn đề. Tại bước này, các nhà phân tích suy luận vấn đề được nêu ra bởi các chủ thể liên quan. Nó có thể là các ý tưởng, mô hình cơ bản, quy trình, thủ tục hay bất cứ thứ gì liên quan đến vấn đề chính sách. Lấy ví dụ về vấn đề tài nguyên rừng ở Costa Rica, các chủ thể liên quan đã nêu ra rất nhiều các khía cạnh vấn đề này bao gồm: sự gia tăng dân số nông thôn, quy định về khai thác gỗ không đảm bảo tính bền vững, cơ chế khuyến khích ngành công nghiệp gỗ chưa phù hợp, thiếu hụt các chính sách quốc gia về bảo vệ rừng, tham nhũng trong các cơ quan quản lý tài nguyên rừng, xuất khẩu thịt bò sang Mỹ tăng khiến người dân phá rừng làm bãi chăn thả⁽⁷⁾.

Bước 3: Ước lượng giới hạn. Từ các thông tin tổng hợp được, các nhà phân tích tiến hành xây dựng phân bố tần suất. Ở trục hoành, số lượng các chủ thể được thể hiện, ở trục tung tần suất các yếu tố liên quan đến vấn đề chính sách được thể hiện (mô phỏng ở ví dụ dưới). Khi một yếu tố mới xuất hiện, đường cong tần suất sẽ dốc lên, độ dốc này giảm dần và khi không có yếu tố mới nào xuất hiện, đường cong sẽ đi ngang. Sau điểm đi ngang này, việc thu thập thêm thông tin không mang nhiều ý nghĩa vì nó không tăng thêm tính toàn diện của vấn đề chính sách, khi đó vấn đề chính sách coi như đã được giới hạn.

Chẳng hạn, khi nghiên cứu về các giả thiết có liên quan đến vấn đề tai nạn giao thông ở Hoa Kỳ (Hình 1), 38 chủ thể được thống kê nhưng chỉ cần xem xét thông tin của 22 chủ thể đầu tiên đã đủ căn cứ xác định vấn đề tai nạn giao thông, chủ thể thứ 23 trở đi cung cấp các giả thiết trùng lặp với 22 chủ thể trước đó hoặc không đem đến giả thiết nào mới. Như vậy, ranh giới của vấn đề này đã được xác định với tổng cộng 109 các giả thiết được đề cập, trong đó có một số giả thiết liên quan đến các yếu tố kinh tế như thất nghiệp, giá dầu thế giới, sản lượng sản xuất công nghiệp⁽⁸⁾.

2.2. Phân loại theo thuộc tính

Phương pháp phân loại theo thuộc tính là kỹ thuật xác định và phân loại thực trạng vấn đề chính sách. Việc phân loại được tiến hành dựa trên các nguyên tắc phân loại trong thống kê bao gồm⁽⁹⁾:

- Tính xác đáng: phân loại phải được xác định dựa trên mục đích của nghiên cứu và bản chất của vấn đề chính sách. Các thuộc tính và tiểu thuộc tính phải gắn liền với thực tế vấn đề chính sách. Ví như việc nghiên cứu vấn đề nghèo đói có thể phân loại thành nghèo đói ở khu vực thành thị và nghèo đói ở khu vực nông thôn, hoặc cũng có thể chia thành các khu vực địa lý trong một quốc gia.

- Tính toàn diện: các thuộc tính trong hệ thống phân loại phải đầy đủ. Điều này có nghĩa, một chủ đề hay một tình huống phải nằm trong một thuộc tình nào đó. Nếu không, một thuộc tính mới sẽ được tạo ra. Khi nghiên cứu nghèo đói theo các vùng ở Việt Nam, cần liệt kê đủ 6 vùng địa lý kinh tế chính, gồm Đồng bằng sông Hồng, Trung du miền núi phía Bắc, Duyên hải Nam Trung Bộ, Tây Nguyên, Đồng bằng sông Cửu Long và Đông Nam Bộ.  

- Tính tách rời: mỗi chủ đề hay tình huống chỉ thuộc vào một và chỉ một thuộc tính duy nhất. Ví dụ, khi phân loại dân cư họ phải nằm ở một trong hai nhóm, đó là người có thu nhập cao hơn mức đói nghèo hoặc người có thu nhập thấp hơn mức đói nghèo. Không có đối tượng nào rơi vào cả trong hai nhóm trên.

- Tính nhất quán: các thuộc tính và tiểu thuộc tính phải được chia dựa trên một nguyên tắc nhất định. Nếu vi phạm nguyên tắc này sẽ xảy ra trường hợp hai thuộc tính có nội hàm giống nhau. Nếu chia dân cư thành hai nhóm là người có thu nhập thấp hơn mức đói nghèo và người được nhận hỗ trợ từ chính phủ thì khả năng cao sẽ có đối tượng rơi vào cả hai nhóm, như vậy sẽ vi phạm nguyên tắc nhất quán.

- Tính tuân thủ thứ bậc: thuộc tính và tiểu thuộc tính cũng phải được phân biệt rõ ràng. Ví dụ, khi chia dân cư thành hai nhóm thu nhập trên mức nghèo đói và dưới mức nghèo đói, người phân tích vẫn chưa có đủ thông tin về vấn đề chính sách. Nhà phân tích tiếp tục chia người có thu nhập dưới mức nghèo đói thành hai nhóm (nhóm được nhận hỗ trợ từ chính phủ và nhóm không nhận được hỗ trợ của chính phủ). Khi đó bức tranh nghèo đói trở nên rõ ràng hơn, giúp các nhà phân tích đưa ra các giải pháp phù hợp với từng nhóm dân cư.

Chẳng hạn, Việt Nam có địa lý rất khác biệt giữa các vùng và mức sống của người dân ở các vùng cũng có sự khác biệt lớn (Bảng 1). Khu vực Trung du miền núi phía Bắc và Tây Nguyên có tỷ lệ nghèo cao nhất, còn vùng Đồng bằng Đông Nam Bộ và Đồng bằng sông Hồng có tỷ lệ nghèo thấp nhất. Trong thời gian từ 2018 tới 2019, tỷ lệ nghèo giảm ở cả 6 vùng địa lý nhưng với tốc độ khác nhau. Các vùng Đông Nam Bộ và Đồng bằng sông Hồng đạt được tốc độ giảm nghèo nhanh nhất. Trong khi đó, Tây Nguyên và Trung du miền núi Bắc là hai vùng có tốc độ giảm nghèo thấp nhất.

Mặc dù người nghèo ở Việt Nam thường tập trung ở khu vực miền núi, nhưng vẫn có sự khác biệt rõ rệt về tỷ lệ nghèo giữa hai nhóm cùng sinh sống trong khu vực này, tỷ lệ nghèo đói ở nhóm người Kinh, Hoa chỉ rơi vào khoảng 10,4% trong đó con số này của nhóm các dân tộc thiểu số gấp gần 6 lần⁽¹⁰⁾. Điều này đồng nghĩa tỷ lệ nghèo ở miền núi không chỉ đơn thuần xuất phát từ lý do địa lý, mà còn là do sự khác biệt văn hóa. Từ đây, có thể thấy vấn đề nghèo đói ở Việt Nam có mối liên hệ lớn với các dân tộc thiểu số sống ở khu vực miền núi.

2.3. Phương pháp phân tích thứ bậc (phân tích nhân quả)

Phân tích thứ bậc là kỹ thuật nhằm xác định các yếu tố tác động hay nguyên nhân gây ra các vấn đề chính sách. Có ba loại nguyên nhân cần xác định trong phân tích thứ bậc. Thứ nhất, nguyên nhân khả dĩ là tất cả các sự kiện hay hành động có thể gây ra sự xuất hiện của vấn đề chính sách, ví dụ, thất nghiệp, chiến tranh, dịch bệnh hoặc sự lười lao động là các nguyên nhân khả dĩ của vấn đề đói nghèo tại các quốc gia. Thứ hai, nguyên nhân hợp lý là các nguyên nhân đã được chứng minh bằng thực chứng dẫn đến việc xuất hiện vấn đề chính sách, trong ví dụ trên thì sự lười lao động đã được chứng minh là một trong những nguyên nhân trực tiếp dẫn đến đói nghèo, từ đây chính quyền có thể triển khai các chương trình đào tạo lao động (có các cơ chế khuyến khích như tiền tệ và phi tiền tệ) với các tiêu chuẩn giám sát khắt khe để giải quyết vấn đề nghèo đói⁽¹¹⁾. Thứ ba, nguyên nhân có thể hành động được là nguyên nhân mà việc thay đổi nó có thể ngăn chặn được sự xuất hiện của vấn đề chính sách, thất nghiệp hay lười lao động. Việc ban hành các chính sách giảm thiểu thất nghiệp hay tổ chức các khóa đào tạo việc làm có đóng góp tích cực vào giải quyết vấn đề đói nghèo của một quốc gia.

2.4. Phân tích giả định

Phân tích giả định là công cụ để các chuyên gia tổng hợp và so sánh các giả định mâu thuẫn nhau về thực trạng vấn đề chính sách⁽¹²⁾. Công cụ này ra đời nhằm khắc phục hạn chế lớn nhất trong phân tích chính sách, đó là việc các nhà phân tích hầu như chỉ dựa trên các giả định của người ra quyết định mà quên đi các giả định tới từ các chủ thể khác có liên quan đến vấn đề chính sách. Quy trình thực hiện phân tích giả định trải qua năm bước như sau:

Bước 1: Định danh chủ thể liên quan. Các chủ thể liên quan đến vấn đề chính sách được xác định và xếp hạng theo thứ tự ưu tiên. Thứ tự ưu tiên dựa trên cơ sở mức độ ảnh hưởng và chịu ảnh hưởng của vấn đề chính sách.

Bước 2: Tìm kiếm giả định. Từ các gợi ý giải pháp chính sách của các chủ thể liên quan, các nhà phân tích sẽ trở lại để tìm kiếm các giả định ẩn sau các giải pháp chính sách đó. Chẳng hạn, từ các giải pháp cho vấn đề đói nghèo như các chương trình đào tạo việc làm, tuyên truyền giáo dục nâng cao nhân thức, cải thiện hạ tầng khu vực nông thôn. Các nhà phân tích sẽ lọc ra các giả định về nguyên nhân đói nghèo như: tỷ tệ thất nghiệp cao, nhiều hủ tục còn lạc hậu (hôn nhân cận huyết), tiếp cận giáo dục còn hạn chế.

Bước 3: Kiểm chứng giả định. Tất cả các giả định được tập hợp lại và các nhà phân tích tiến hành so sánh, đánh giá chất lượng của các giả định bằng kiểm định thực chứng. Các giả định nào không kiểm chứng được sẽ bị loại bỏ.

Bước 4: Tập hợp giả định. Các giả định, thông qua quá trình kiểm định sẽ được sắp xếp theo thứ tự dựa trên mức độ chắc chắn và tầm quan trọng của nó đối với chủ thể liên quan khác. Mục đích của việc này là cung cấp một danh sách các giả định chấp nhận được và có khả năng sẽ đạt được đồng thuận cao giữa các chủ thể liên quan.

Bước 5: Tổng hợp. Các giả định sau khi được xây dựng xong sẽ góp phần đem đến một giải pháp toàn diện cho vấn đề chính sách. Các giả định này có thể làm căn cứ để tạo ra một khái niệm mới hoàn toàn về vấn đề chính sách được xác định ban đầu.

Trong thực tế, vấn đề chính sách không bao giờ giống nhau, việc lựa chọn công cụ xây dựng cấu trúc vấn đề chính sách còn do khả năng của bản thân nhà phân tích cũng như giới hạn nguồn lực của tổ chức tiến hành phân tích. Trong nhiều trường hợp, các công cụ xây dựng cấu trúc vấn đề chính sách còn giúp các nhà phân tích phát hiện ra các khía cạnh mới của vấn đề chính sách, điều này có thể thay đổi hoàn toàn bản chất của vấn đề chính sách, từ đó việc đưa ra giải pháp cho các vấn đề này đảm bảo tính khoa học hơn./.

____________________

(1) Dương Xuân Ngọc (2008), Khoa học chính sách công, Nxb. CTQG, tr.130.

(2), (5), (6), (8), (9) Dunn, W. (2018). Public Policy Analysis: An Integrated Approach. New York: Routledge, tr.5, 78, 91, 93, 114.

(3) Nguyễn Hữu Hải (2013) Đại cương về phân tích chính sách, Nxb. CTQG - Sự thật, tr.82.

(4) Wildavsky, A. (2017), The art and craft of policy analysis. Palgrave Macmillan, mục 5, phần Giới thiệu.

(7), (11) Guess, F. (2011), Cases in Public Policy Analysis. Washington DC: Georgetown Press, tr.40, 42. 

(10) Quyen, N. H. (2019). Reducing Rural Poverty in Vietnam: Issues, Policies and Challenges, tr.3.

(12) Mitroff, K. (1979). Assumption Analysis: A Methodology for Strategic Problem Solving . Management Science, tr.583-593.