Tiếp tục đổi mới mô hình tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng

 Cơ sở chính trị về đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Trong suốt quá trình lãnh đạo cách mạng Việt Nam, Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta luôn coi nhiệm vụ xây dựng chính quyền địa phương (CQĐP) là một trọng tâm trong chiến lược củng cố chính quyền dân chủ nhân dân. Tuy nhiên, do hoàn cảnh đất nước có chiến tranh kéo dài nên trong giai đoạn kháng chiến chống Pháp và chống Mỹ, chính quyền địa phương vẫn tồn tại như là “cánh tay nối dài” của chính quyền trung ương, mô hình tổ chức và hoạt động của CQĐP chủ yếu vẫn mang tính trực thuộc.

Đại hội lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam mở ra tiến trình đổi mới đất nước. Tại Đại hội này, Đảng khẳng định: “Phải kiên quyết thực hiện phân cấp quản lý theo nguyên tắc tập trung dân chủ”⁽¹⁾. Theo đó, Đảng ta coi phân cấp quản lý là giải pháp chủ yếu để đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP. Chủ trương phân cấp đối với CQĐP tiếp tục được nhấn mạnh tại Đại hội Đảng VII (năm 1991). Đến Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII (tháng 6/1997), Đảng chỉ đạo: “Nghiên cứu, phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của Hội đồng nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của Hội đồng nhân dân và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thôn, có thể tiến hành thí điểm ở một vài địa phương để thấy hết các vấn đề cần giải quyết”⁽²⁾. Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X (tháng 4/2006) nêu rõ: “Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền địa phương ở nông thôn, đô thị, hải đảo”; “phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp”⁽³⁾. Chủ trương thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân (HĐND) quận, huyện, phường được Đảng thông qua tại Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa X bằng Nghị quyết số 17/NQ-TW là cơ sở chính trị quan trọng để Quốc hội thí điểm không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trên cả nước trong giai đoạn 2009 - 2016. Kết quả thí điểm không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội trong giai đoạn 2009 - 2016 là căn cứ thực tiễn quan trọng để Quốc hội tiếp tục thí điểm mô hình chính quyền đô thị ở Hà Nội, Đà Nẵng và chính thức tổ chức mô hình chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn hiện nay.

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 và ngay sau đó là Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ra đời đã tạo lập những nền tảng pháp lý mới đối với việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam. Theo đó, chính quyền địa phương là một trong những chế định pháp lý quan trọng được trình bày ở chương IX với 7 điều (từ Điều 110 đến Điều 116) trong Hiến pháp. Lần đầu tiên, khái niệm “cấp chính quyền địa phương” được Hiến định tại khoản 2 Điều 111: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”... Về phương diện kỹ thuật tổ chức, Điều 111 của Hiến pháp năm 2013 nêu rõ: “Chính quyền địa phương tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (...) phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. Tiếp nối tinh thần của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.”(Khoản 1, Điều 4). Khái niệm “cấp chính quyền địa phương” và “đơn vị hành chính tương đương” trong Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã mở ra khả năng có thể tổ chức mô hình chính quyền khác nhau giữa địa bàn đô thị và nông thôn và đang dần được hiện thực hóa trong thực tiễn.

Thực trạng xây dựng, đổi mới chính quyền địa phương hiện nay

Chủ trương, chính sách của Đảng về xây dựng chính quyền địa phương là tiền đề chính trị, pháp lý quan trọng để nước ta tiếp tục đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương qua các thời kỳ. Từ những kết quả đã đạt được, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng nêu rõ: “Tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt theo luật định; thực hiện và tổng kết việc thí điểm chính quyền đô thị nhằm xây dựng và vận hành các mô hình quản trị chính quyền đô thị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”⁽⁴⁾. Những quan điểm, chủ trương của Đảng được Nhà nước triển khai thực hiện nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền các cấp trong thời gian qua và được thể hiện cụ thể ở một số nội dung sau:

Thứ nhất, nhiều chính sách cải cách chính quyền địa phương trên lĩnh vực thể chế, hành chính được đẩy mạnh, bao gồm việc thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường (giai đoạn 2009 - 2016)⁽⁵⁾, tổ chức mô hình chính quyền đô thị và cải cách bộ máy hành chính nhà nước theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả,... Mặt khác, Chính phủ và các bộ, ngành liên quan phối hợp cùng các địa phương ban hành nhiều văn bản quy định, hướng dẫn thực hiện, chuẩn bị điều kiện cần thiết để triển khai hiệu quả các đề án thí điểm về đổi mới chính quyền địa phương. Nam 2012, Thành phố Hồ Chí Minh đề xuất xây dựng Đề án chính quyền đô thị, qua đó, mỗi cấp chính quyền đầy đủ, bao gồm HĐND và Ủy ban nhân dân (UBND); có tư cách pháp nhân, có ngân sách riêng; có cơ cấu tổ chức bộ máy và nhân sự để triển khai thực hiện nhiệm vụ; các cấp hành chính trung gian không có HĐND, không có tư cách pháp nhân, thay vào đó là cơ quan hành chính nhằm thực hiện các chức năng do chính quyền cấp trên giao⁽⁶⁾. Thành phố Đà Nẵng cũng đã hoàn tất đề án Chính quyền đô thị; theo đó, đề xuất mô hình chính quyền đô thị hai cấp: cấp hoàn chỉnh và cấp hành chính trung gian. Cấp chính quyền hoàn chỉnh sẽ có các đặc điểm cơ bản: 1- Có đầy đủ cơ quan dân cử và cơ quan hành chính; 2- Có tư cách pháp nhân; 3- Có ngân sách riêng; 4- Có cơ cấu tổ chức bộ máy và nhân sự để triển khai thực hiện nhiệm vụ. Cấp hành chính trung gian không có cơ quan dân cử (HĐND), không có tư cách pháp nhân, chỉ có cơ quan hành chính nhằm tổ chức thực hiện một số chức năng quản lý được chính quyền cấp trên phân cấp.

Cho đến nay, việc đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp đạt được nhiều kết quả quan trọng. Thành phố Hồ Chí Minh đã chính thức áp dụng mô hình chính quyền đô thị theo tinh thần Nghị quyết số 131/2020/QH14 của Quốc hội khóa XIV. Riêng Hà Nội và Đà Nẵng đang thận trọng ở bước thí điểm theo Nghị quyết số 97/2019/QH14 (đối với Hà Nội) và Nghị quyết số 119/2020/QH14 (đối với Đà Nẵng). Đây là kết quả của quá trình nỗ lực cải cách thể chế chính quyền địa phương trong suốt thời gian dài, kể từ khi Quốc hội tiến hành thí điểm không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trên cả nước trong giai đoạn 2009 - 2016 theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 cho đến khi Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương ra đời. Mô hình chính quyền đô thị được thí điểm ở Hà Nội, Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh cũng đã có sự phân hóa để phù hợp với đặc điểm của từng địa phương. Theo đó, mô hình chính quyền đô thị ở Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh là mô hình chính quyền địa phương một cấp ở đô thị (cấp thành phố), không tổ chức HĐND ở quận, phường. Thành phố Hà Nội xây dựng mô hình chính quyền hai cấp đô thị (thành phố, quận), chỉ không tổ chức HĐND ở phường. Sở dĩ có sự khác nhau này là để phù hợp với thực tiễn pháp lý lúc bấy giờ.  Nghị quyết số 97/2019/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Hà Nội được Quốc hội thông qua khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 chưa được sửa đổi, bổ sung nên chưa có căn cứ pháp lý để không tổ chức HĐND ở phường. Do đó, Nghị quyết của Quốc hội mới chỉ dừng ở bước thí điểm. Đối với Đà Nẵng, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 119/2020/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị ở Đà Nẵng khi Luật tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi, bổ sung năm 2019 chưa có hiệu lực thi hành. Do đó, Đà Nẵng cũng chưa có đầy đủ cơ sở pháp lý để chính thức tổ chức mô hình chính quyền đô thị. Riêng Thành phố Hồ Chí Minh, Nghị quyết số 131/2020/QH14 ban hành sau khi Luật tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi, bổ sung năm 2019 đã có hiệu lực thi hành. Với số lượng huyện, quận, phường tham gia thí điểm không tổ chức HĐND theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội trong giai đoạn 2009 - 2016 là nhiều nhất cả nước, việc tổ chức mô hình chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh đã có đầy đủ cơ sở pháp lý và thực tiễn để áp dụng chính thức mà không cần phải thông qua thí điểm. Đây là những bước đi nhằm cụ thể hóa chính sách đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo và các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Bên cạnh đó, Quốc hội tiếp tục nghiên cứu mô hình đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, tổ chức sắp xếp lại các đơn vị hành chính - lãnh thổ theo hướng tăng quy mô, giảm số lượng các đầu mối nhằm phát huy lợi thế về quy mô trong quá trình phát triển địa phương.

Thứ hai, các nghị quyết, chỉ thị về tổ chức lại đơn vị hành chính cấp huyện, xã chưa đạt tiêu chuẩn theo quy định được xử lý dứt điểm⁽⁷⁾ (việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã giai đoạn 2019 - 2021 từng bước được hoàn thành theo đúng chủ trương, kế hoạch đề ra). Bên cạnh đó, Quốc hội cũng ban hành nhiều nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, điều chỉnh địa giới của một số đơn vị hành chính tại 25 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành lập 11 thành phố, 9 thị xã, 16 thị trấn, 136 phường trên cơ sở các đơn vị hành chính nông thôn hoặc đô thị hiện có⁽⁸⁾, góp phần phát huy tiềm năng, lợi thế của địa phương; kiện toàn bộ máy chính quyền đô thị, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; giải quyết khó khăn, bất cập trong công tác quản lý trật tự xây dựng đô thị, quản lý quy hoạch, quản lý sử dụng tài nguyên đất và bảo đảm quốc phòng - an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên từng địa bàn.

Thứ ba, hệ thống chính sách, quy định về phân cấp, phân quyền giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương dần được hoàn thiện, mang lại nhiều hiệu ứng tích cực trong thực tiễn. Chủ trương phân cấp, phân quyền được đề ra từ Đại hội VI (năm 1986) của Đảng, cụ thể: “Việc phân cấp quản lý phải bảo đảm quyền làm chủ của ba cấp: quyền quyết định của Trung ương (bao gồm cả các ngành trung ương) đối với những lĩnh vực then chốt, những vấn đề có ý nghĩa chiến lược, bảo đảm cho sự phát triển cân đối của toàn bộ nền kinh tế; quyền chủ động của các địa phương trong việc thực hiện trách nhiệm quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ; quyền tự chủ sản xuất - kinh doanh của các đơn vị kinh tế cơ sở và vai trò làm chủ của các tập thể lao động. Trong sự phân công, phân cấp quản lý, trách nhiệm phải đi đôi với quyền hạn, nghĩa vụ gắn liền với lợi ích”⁽⁹⁾, đáp ứng nhu cầu tất yếu, khách quan và được thể chế hóa lần lượt trong nội dung của những văn bản pháp lý cao nhất, như Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2019,... cùng với các luật chuyên ngành, các nghị quyết, chỉ thị của Quốc hội và Chính phủ⁽¹⁰⁾. Chính sách về phân cấp, phân quyền hiện nay được tập trung áp dụng đối với chính quyền cấp tỉnh trên nhiều lĩnh vực, như hành chính, tổ chức bộ máy, nhân sự,...; đặc biệt, thời gian gần đây, chính sách phân cấp, phân quyền được đẩy mạnh hơn đối với một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương bằng cơ chế, chính sách đặc thù (như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng).

Thứ tư, thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương kể từ khi đổi mới đất nước cho thấy, hoạt động cải cách chính quyền địa phương không ngừng được phát triển, hoàn thiện, từ đó từng bước nâng cao chất lượng hoạt động, bảo đảm tính phù hợp, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy; tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương được đổi mới, mang lại nhiều kết quả quan trọng trong phát triển kinh tế bền vững, góp phần nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Mặt khác, chính quyền địa phương dần được đổi mới theo hướng đa dạng hóa về mô hình tổ chức để phù hợp với tính chất từng đơn vị hành chính - lãnh thổ; bộ máy chính quyền cấp huyện, cấp xã được sắp xếp tinh gọn hơn nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; chính sách phân cấp, phân quyền được đẩy mạnh đã mang lại nhiều quyền tự chủ và không gian chính sách trong quá trình phát triển của các địa phương.

Một số khó khăn, hạn chế

Thứ nhất, việc phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ ở nước ta vẫn còn những hạn chế, bất cập. Sau nhiều lần thực hiện sáp nhập/tách đơn vị hành chính dẫn đến sự biến động liên tục về số lượng, đặc biệt là số tỉnh, thành phố; số lượng đơn vị hành chính lớn, nhưng diện tích tự nhiên và quy mô dân số của mỗi địa phương nhỏ là rào cản khiến các địa phương không phát huy được lợi thế kinh tế từ quy mô, đồng thời dẫn đến sự cạnh tranh không lành mạnh nhằm giành các ưu tiên về nguồn lực từ Trung ương; thậm chí, kích thích lợi ích cục bộ địa phương, nguy cơ xâm phạm đến lợi ích dài hạn của quốc gia. Mặt khác, các vấn đề đơn vị hành chính - lãnh thổ chưa được làm rõ cả về lý luận lẫn thực tiễn, dẫn đến sự lúng túng nhất định trong việc lựa chọn mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp.

Thứ hai, nhiều địa phương thiếu nguồn lực và điều kiện để tự chủ, dẫn đến năng lực tự xử lý, giải quyết và tự chịu trách nhiệm trong quá trình quản lý, điều hành công việc còn hạn chế, khó khăn. Số lượng cán bộ cấp xã và viên chức trong các đơn vị sự nghiệp có phẩm chất, năng lực uy tín còn hạn chế, một số cán bộ thiếu tính chuyên nghiệp, chưa đáp ứng được yêu cầu trong tình hình mới; nhận thức, triển khai đổi mới tổ chức bộ máy một số cơ quan trung ương và địa phương chưa đều, chưa thật đồng bộ.

Thứ ba, mặc dù các mô hình chính quyền đô thị hiện đại được triển khai ở một số đô thị, song mới đang ở giai đoạn bắt đầu, còn có nhiều quy trình phải thực hiện để có thể xây dựng và vận hành được tổ chức bộ máy trong thực tiễn. Ngoài ra, việc nghiên cứu, xây dựng thể chế về mô hình chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt vẫn còn gặp nhiều trở ngại, cần sự nỗ lực và đồng thuận rất lớn giữa Đảng, Nhà nước và nhân dân. Mặt khác, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương một số nơi chưa đổi mới mạnh mẽ; chức năng, nhiệm vụ, phân cấp, phân quyền chưa thật rõ ràng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa cao.

Thứ tư, vai trò của các tổ chức liên kết vùng còn hạn chế, chưa thực sự tạo ra tác động tích cực trong hoạt động liên kết vùng. Ví dụ, ở 9 tỉnh, thành phố từ Thừa Thiên Huế đến Bình Thuận, những hoạt động liên kết giữa các địa phương hiện nay được thông qua Ban Điều phối vùng và Hội đồng vùng⁽¹¹⁾; tuy vậy, với cơ chế liên kết tự nguyện, Ban Điều phối vùng chưa phát huy hết vai trò và hiệu quả trong điều phối hoạt động của các địa phương. Hiện nay, hoạt động của Ban Điều phối vùng phải tạm dừng do chưa có các thành viên ban điều phối mới thay thế, nhất là chưa có thành viên đảm nhiệm vị trí chủ tịch. Mặt khác, Hội đồng vùng⁽¹²⁾ chủ yếu triển khai công tác phối hợp thông qua hội thảo, tọa đàm khoa học và tham vấn chính sách chứ chưa có tác động trực tiếp, đủ trọng lượng tới quá trình liên kết giữa các địa phương.

 Tiếp tục đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng