Cơ chế bảo đảm quyền con người trong các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới

Có thể thấy, từ rất sớm, các hiệp định quốc tế, bao gồm cả hiệp định về thương mại hay hợp tác và viện trợ phát triển thường gắn liền với các điều khoản về quyền con người. Ban đầu, các điều khoản này trong các FTA giữa EU với các đối tác được đưa ra nhằm thiết lập một cơ chế pháp lý cho phép EU đình chỉ nghĩa vụ theo các thỏa thuận quốc tế trong các tình huống vi phạm nghiêm trọng về quyền con người. Sau này, các điều khoản về quyền con người được xây dựng nhằm đưa vấn đề quyền con người trở thành đối tượng của các cơ chế đối thoại và hợp tác chính trị, từ đó tạo cơ sở pháp lý cho việc áp dụng các biện pháp hạn chế thương mại tương ứng với mức độ nghiêm trọng của các vi phạm quyền con người⁽¹⁾.  Để các điều khoản bảo đảm quyền con người được thực thi trên thực tế, các FTA thế hệ mới⁽²⁾ đã xây dựng cơ chế giám sát việc thực hiện các điều khoản này.

Trên lĩnh vực quyền con người, trong các tài liệu chuyên môn, cụm từ “cơ chế của Liên Hợp quốc về quyền con người” (United Nations human rights mechanism) được sử dụng để chỉ bộ máy các cơ quan chuyên trách và hệ thống các quy tắc, thủ tục có liên quan do Liên Hợp quốc thiết lập để thúc đẩy và bảo vệ các quyền con người. Theo đó, đề cập đến cơ chế bảo đảm quyền con người trong các FTA thế hệ mới là đề cập đến các thiết chế (các cơ quan, tổ chức) và thể chế (các nguyên tắc, trình tự, thủ tục) được các quốc gia thành viên của FTA thiết lập nhằm thực thi các điều khoản bảo đảm quyền con người được quy định trong các FTA.

1. Các thiết chế bảo đảm quyền con người trong các FTA thế hệ mới

Mặc dù cấu trúc của các thiết chế bảo đảm quyền con người trong mỗi FTA thế hệ mới có thể thay đổi tùy theo thỏa thuận, tùy thuộc vào kết quả của các cuộc đàm phán, tuy nhiên các thiết chế này thường bao gồm: i) một “Ủy ban cấp cao” (chịu trách nhiệm giám sát thực hiện các chương liên quan đến thương mại, lao động và phát triển bền vững); ii) một số ủy ban chuyên trách; và iii) các nhóm cố vấn là các “Diễn đàn xã hội dân sự” (để tạo điều kiện đối thoại về các vấn đề lao động và phát triển bền vững). Trong đó, các thành viên của diễn đàn này bao gồm “các nhóm tư vấn trong nước” để thực hiện cơ chế tham vấn. Các nhóm tư vấn trong nước sẽ do mỗi bên thành lập với mục đích thu thập quan điểm, ý kiến đánh giá cũng như đưa ra những khuyến nghị trong phạm vi quyền hạn của mình. Các nhóm này thường được tạo thành từ đại diện các doanh nghiệp, công đoàn và các tổ chức xã hội dân sự⁽³⁾.

Chẳng hạn, tất cả các hiệp định kể từ FTA giữa EU với Hàn Quốc đều có định dạng ba bên, trong đó có: i) Các ủy ban gồm các quan chức nhà nước của hai bên được thành lập để giám sát việc thực hiện các cam kết về quyền con người; ii) Các nhóm tư vấn trong nước (DAG) bao gồm đại diện của doanh nghiệp, công đoàn, tổ chức phi chính phủ (NGO) và đôi khi là giới học thuật; iii) Một hội đồng chuyên gia điều tra các khiếu nại do các bên đưa ra⁽⁴⁾.  Cụ thể, trong FTA giữa EU và Hàn Quốc, quy định lập ra một Ủy ban về Thương mại và Phát triển bền vững bao gồm các thành viên của Ủy ban EU và của Chính phủ Hàn Quốc và các nhóm tư vấn trong nước, bao gồm các đại diện của xã hội dân sự. Thành viên của các nhóm tư vấn trong nước bao gồm các thành viên của liên đoàn lao động, tổ chức môi trường, tổ chức doanh nghiệp cũng như các bên liên quan khác. Các nhóm tư vấn này sẽ thực hiện nhiệm vụ tư vấn về việc thực hiện các điều khoản. Theo một điều khoản hợp tác chung được quy định trong FTA này, các bên cam kết mở đối thoại trên danh sách 13 chủ đề liên quan đến các hoạt động hợp tác về đánh giá tác động đối với quyền lao động của quá trình tự do hóa, về các khía cạnh liên quan đến thương mại của chương trình nghị sự ILO và hợp tác ở cấp độ đa phương trong WTO và ILO. Theo thỏa thuận chung, đại diện của các bên sẽ gặp nhau thường xuyên để thảo luận về việc thực hiện chương về lao động và phát triển bền vững⁽⁵⁾. Như vậy, thay vì chỉ sử dụng các báo cáo chính thức của Liên hợp quốc hay của ILO như trong thiết chế của WTO thì các FTA thế hệ mới thiết lập thiết chế để sử dụng đến sự tư vấn giám sát và khả năng phân xử độc lập khách quan của các nhóm chuyên gia, mặc dù việc sử dụng cơ chế này là không thường xuyên⁽⁶⁾.

2. Thể chế bảo đảm quyền con người trong FTA thế hệ mới

Thể chế bao gồm các quy định cho sự vận hành của các thiết chế bảo đảm quyền con người và các điều khoản thực thi các cam kết về quyền con người. Thông thường, các điều khoản bảo đảm cho quá trình thực thi các quy định về quyền con người trong các FTA thế hệ mới được chia thành ba nhóm cơ bản như sau:

 (1) Nhóm những điều khoản thực thi mang tính chất điều kiện (conditional labour provisions) là các điều khoản sử dụng các điều kiện để buộc các quốc gia tham gia phải thực hiện các cam kết. Trong trường hợp các quốc gia ký kết hiệp định không thực hiện cam kết của mình thì các quốc gia này có thể phải chịu hậu quả về kinh tế, dưới dạng phạt tiền hay trừng phạt thương mại. Loại hiệp định có điều kiện này thường được Mỹ và Canada sử dụng. Những điều khoản mang tính chất điều kiện thường đưa ra các tiêu chuẩn liên quan đến lao động, đến quyền con người và sử dụng các điều kiện để khuyến khích các quốc gia thành viên thực hiện, áp dụng các tiêu chuẩn đó. Một bên sẽ nhận được ưu đãi (incentives) nếu thực hiện đúng theo cam kết, trong một số trường hợp có thể bao gồm cả những lợi ích khác như việc hợp tác kỹ thuật nếu áp dụng quy chuẩn về lao động theo thỏa thuận. Ngược lại, trong trường hợp các quốc gia không áp dụng hay thực hiện các tiêu chuẩn được đề cập, bên còn lại sẽ áp dụng các biện pháp trừng phạt (sanctions).

(2) Nhóm những điều khoản thực thi mang tính chất khuyến khích (promotional labour provisions). Các điều khoản này không gắn việc thực hiện điều khoản lao động (hay quyền con người) với hậu quả kinh tế mà đưa ra một khuôn khổ để các bên đối thoại, hợp tác và giám sát lẫn nhau nhằm cải thiện tiêu chuẩn, điều kiện lao động tại các quốc gia thành viên. Có thể thấy những điều khoản mang tính khuyến khích trong các hiệp định của Liên minh châu Âu (EU) với  New Zealand hay các hiệp định Nam - Nam. Những điều khoản này thường thúc đẩy việc thực hiện các tiêu chuẩn lao động, các quyền con người thông qua việc tác động đến lợi ích hay giá trị kinh tế của mỗi quốc gia. Trong trường hợp quốc gia tuân thủ những tiêu chuẩn, biện pháp đã được ghi nhận trong hiệp định, các quốc gia sẽ được hưởng những lợi ích kinh tế nhất định, ví dụ như tăng hạn ngạch xuất khẩu. Nhưng nếu các quốc gia vi phạm và không khắc phục được hiện trạng theo các điều khoản đã thỏa thuận, các quốc gia này sẽ phải đóng một khoản tiền (dưới hình thức đóng góp vào quỹ lao động). Các điều khoản mang tính khuyến khích có thể thực thi ở cả hai cấp độ là quốc gia và doanh nghiệp. Thực tế cho thấy, hầu hết các FTA thế hệ mới đều có những điều khoản mang tính khuyến khích. Những điều khoản này chiếm khoảng 60% tổng số quy định về lao động trong những hiệp định cấm vận thương mại, cả trong quá khứ và hiện tại và là một trong những biện pháp được áp dụng để đối phó với các hành vi vi phạm quyền con người và các nguyên tắc dân chủ.

(3) Nhóm các quy định liên quan đến cơ chế giải quyết tranh chấp để giải quyết các vụ việc trong trường hợp hai bên có phát sinh các bất đồng. Khác với cơ chế giải quyết tranh chấp trong các Công ước của ILO, các FTA thế hệ mới cho phép các bên sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp thông qua các biện pháp đình chỉ hiệp định hoặc áp dụng các biện pháp trả đũa đối với bên kia. Biện pháp này sẽ có ba tác động tức thì đối với quyền lao động: Thứ nhất, nó sẽ chấm dứt một hình thức pháp luật ngoại lệ khá cực đoan chống lại quyền lao động trong luật thương mại quốc tế, theo đó có một khoảng cách rõ ràng giữa các công cụ thực thi của Công ước ILO và các công cụ để thực thi luật thương mại và quyền sở hữu trí tuệ. Thứ hai, nó cung cấp cho các bên tham gia thỏa thuận các công cụ pháp lý để thực thi các Công ước cốt lõi của ILO trong trường hợp không có sự hợp tác của bên kia. Cuối cùng, nó thiết lập một cơ chế thực thi hiệu quả các quyền lao động trong trường hợp một trong các quốc gia thành viên vẫn tiếp tục không tuân thủ phán quyết của hội đồng trọng tài do thiếu tôn trọng Công ước ILO bằng việc tạm thời đình chỉ hiệp định thương mại tự do hoặc thiết lập các biện pháp trả đũa thương mại đối với nước kia.

Ngoài ba nhóm quy định thực thi nêu trên, một số FTA thế hệ mới có các quy định liên quan đến “quyền điều chỉnh”. Ví dụ trong Hiệp định thương mại giữa EU và Hàn Quốc có những điều khoản được các học giả cho là có vai trò làm suy yếu giá trị ràng buộc của phần còn lại của văn bản. Đây là những phần của điều khoản xác định “quyền điều chỉnh”. Các điều khoản được đưa vào không nhằm mục đích điều hòa các tiêu chuẩn lao động mà để xác định cách thức giải quyết vấn đề trong trường hợp có xung đột giữa bất kỳ phần nào của hiệp định thương mại tự do và một trong các Công ước của ILO được liệt kê trong điều khoản phát triển bền vững. Trong những trường hợp này, các quốc gia sẽ giải quyết theo hướng bảo đảm tự do hóa thương mại. Theo đó, các quyền lao động không được cản trở quá trình tự do hóa và các quốc gia vẫn được tự do xác định mức độ bảo hộ lao động của mình. Như vậy, các điều khoản điều chỉnh cung cấp một khoảng thời gian rộng rãi cho các quốc gia thành viên để họ thỏa thuận nhằm điều chỉnh luật lao động của mình, thậm chí bỏ qua các tham chiếu ràng buộc đối với Công ước ILO.

3. Ưu điểm và hạn chế của cơ chế bảo đảm quyền con người trong các FTA thế hệ mới

Có thể nhận thấy hai ưu điểm căn bản của cơ chế bảo đảm quyền con người trong FTA thế hệ mới như sau:

 Thứ nhất, cơ chế bảo đảm quyền con người trong các FTA thế hệ mới đã thiết lập được cơ chế pháp lý rõ ràng cho việc thực thi các điều khoản về quyền con người, nhất là các điều khoản về lao động và môi trường.  Mặc dù từ rất sớm, các hiệp định thương mại quốc tế thường có các điều khoản về quyền con người, tuy nhiên các điều khoản này trong các hiệp định thương mại trước đây thường khó được bảo đảm thực thi trên thực tế do thiếu cơ chế pháp lý. Ngày nay, các FTA thế hệ mới đã tạo ra một cơ sở pháp lý vững chắc để các quyền con người có thể được thực thi trên thực tế. Có thể thấy các điều khoản về quyền con người trong các FTA giữa EU với các đối tác ban đầu được đưa ra nhằm thiết lập một cơ chế pháp lý cho phép EU đình chỉ nghĩa vụ theo các thỏa thuận quốc tế trong các tình huống vi phạm nghiêm trọng quyền con người. Nó bắt nguồn từ sự kiện diễn ra trong những năm 1970, khi EU muốn đình chỉ các khoản viện trợ phát triển của mình cho Uganda để đáp lại những hành động tàn bạo do chế độ độc tài gây ra, nhưng thiếu cơ chế pháp lý để thực hiện điều đó. Sau này, trong các hiệp ước thương mại song phương và đa phương, EU luôn đưa ra các điều khoản về quyền con người để khẳng định cam kết của các bên và tầm quan trọng của những quyền này nhằm đạt được mục tiêu phát triển. Đồng thời nó cũng là cơ sở pháp lý để các bên có thể đưa các điều khoản về quyền con người vào thực thi trong thực tế. Có thể thấy các tham chiếu đầu tiên về quyền con người trong hiệp định của EU với các đối tác ở châu Phi, Caribe và Thái Bình Dương vào năm 1989  hay các các thỏa thuận của EU với một số quốc gia Mỹ Latinh, Trung và Đông Âu được ký kết trong những năm hay các thỏa thuận vào năm 1992 với Brazil, các nước thuộc Hiệp ước Andean, các quốc gia vùng Baltic và Albania. Đến năm 1995, Cộng đồng châu Âu đã thiết lập một chính sách trong đó gắn các các điều khoản liên quan đến quyền con người trong tất cả các hiệp định thương mại thế hệ mới của mình⁽⁷⁾.

Thứ hai, việc thiết lập cơ chế giải quyết tranh chấp trên lĩnh vực quyền con người giúp các quốc gia thành viên hạn chế những điểm yếu trong cơ chế bảo vệ quyền con người trong các Công ước của ILO. Phần lớn các tiêu chuẩn về lao động và quyền con người trong các FTA thế hệ mới đều dẫn chiếu theo các Công ước cơ bản của ILO. Tuy nhiên, khác với WTO, nơi các cam kết ghi nhận trong các hiệp định thương mại có tính chất ràng buộc được bảo đảm thực thi bởi một cơ chế giải quyết tranh chấp bắt buộc và biện pháp trả đũa thương mại giữa các nước thành viên, các quy định bảo vệ quyền lao động trong ILO không có cơ chế thực thi như vậy⁽⁸⁾. Do đó, nếu sử dụng cơ chế của ILO, trường hợp một trong các quốc gia thành viên vi phạm một trong các Công ước của ILO được đề cập trong các hiệp định thương mại tự do, lựa chọn khả thi duy nhất cho bên tư nhân bị ảnh hưởng là vận động chính phủ của mình bắt đầu một trong các cơ chế hợp tác chính trị thông qua đối thoại, đàm phán. Trong trong trường hợp không có sự bảo vệ trong nước, hiệp ước không cung cấp bất kỳ biện pháp bảo vệ pháp lý bổ sung nào để bảo đảm việc bảo vệ cá nhân khỏi vi phạm quyền lao động của họ cũng như nếu vi phạm liên quan đến các tiêu chuẩn lao động cốt lõi thì tốt nhất, các công ty, doanh nghiệp, tổ chức tư nhân có thể cố gắng thúc đẩy chính phủ của họ thành lập một Ủy ban gồm các chuyên gia giải quyết những vi phạm lao động. Tuy nhiên, ngay cả trong tình huống mà nhà nước sẵn sàng giải quyết vấn đề, điều này sẽ không vượt ra ngoài các công cụ ngoại giao và việc thực thi pháp luật sẽ là không thể. Do đó, cơ chế bảo vệ quyền lao động trong các Công ước của ILO được đánh giá có nhiều hạn chế. Thực tế thực thi các cam kết về quyền con người những năm qua cho thấy vẫn còn nhiều quốc gia thành viên vẫn tiếp tục không tuân thủ phán quyết của hội đồng trọng tài do thiếu tôn trọng Công ước ILO và do cơ chế thực thi thiếu tính ràng buộc mạnh mẽ. Các công ước của ILO chủ yếu vẫn dựa trên sự tự nguyện thi hành của các bên. Do đó, tình trạng vi phạm về nhân quyền vẫn xảy ra ở một số quốc gia, ngay cả các quốc gia thành viên của Công ước. Vì vậy, việc gắn nghĩa vụ bảo đảm quyền con người với các quyền lợi về thương mại mà các FTA thế hệ mới tạo ra sẽ tạo ra động lực thúc đẩy các quốc gia thành viên tuân thủ nghiêm ngặt các tiêu chuẩn về bảo đảm quyền con người⁽⁹⁾.

Mặc dù được đánh giá là có nhiều ưu điểm, nhưng cơ chế bảo đảm quyền con người trong FTA thế hệ mới vẫn bộc lộ một số hạn chế, đó là:

Thứ nhất, các cam kết trong các FTA thế hệ mới về nguyên tắc là những cam kết giữa các chính phủ, nhưng các cam kết này không tự thân tạo ra những quyền, cũng như nghĩa vụ pháp lý cho các thể nhân, pháp nhân và trên thực tế, rất ít các quốc gia thừa nhận các cam kết này có giá trị áp dụng trực tiếp. Điều này dẫn đến khả năng vận dụng những quy định chứa đựng trong các điều khoản bảo đảm quyền con người thường rất hạn chế⁽¹⁰⁾. Nghiên cứu của Meredith Kolsky Lewis (2014) cho thấy rằng “ngay cả khi các điều khoản về quyền con người trong các FTA hiện tại đang có những tác động tích cực, những thỏa thuận này không đến được với con người quan trọng nhất”⁽¹¹⁾.

Thứ hai, các thiết chế bảo đảm quyền con người được các FTA thế hệ mới thành lập thường hoạt động thiếu hiệu quả do các thiết chế này không phát huy vai trò của các tổ chức thành viên. Điều này liên quan đến việc thiếu các quy định rõ ràng cho sự hoạt động của các tổ chức xã hội dân sự, đồng thời thiếu vắng cả các cơ chế theo dõi, giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của các thiết chế. Vai trò giám sát, đánh giá của các tổ chức xã hội dân sự trong thiết chế bảo đảm quyền con người trong FTA thế hệ mới hiện được cho là thiếu rõ ràng. Mặc dù các nhà hoạch định chính sách thương mại của EU liên tục nhấn mạnh tầm quan trọng của các cơ chế giám sát, họ coi việc thiết lập cơ chế giám sát với sự tham gia của các tổ chức thuộc xã hội dân sự như một phương tiện thu thập thông tin, tuy nhiên vai trò này của các tổ chức giám sát không được diễn tả rõ ràng trong các FTA thế hệ mới. Các hiệp định này thường chỉ đề cập một cách khá mơ hồ về vai trò của các nhóm tư vấn trong nước như là một tổ chức cung cấp “quan điểm” và “lời khuyên” tạo điều kiện cho việc “đối thoại”.

Thứ ba, các điều khoản trong FTA thế hệ mới cũng cho phép tạo ra sự linh hoạt cần thiết để các bên điều chỉnh phản ứng của họ cho phù hợp với điều kiện địa phương, nhưng việc làm này có thể dẫn đến sự mâu thuẫn trong cách tiếp cận giữa các đối tác thương mại khác nhau hoặc dẫn đến sự không hành động. Do đó, hiệu quả của các cơ chế bảo đảm quyền con người trong các FTA thế hệ mới dễ bị ảnh hưởng bởi những thay đổi trong chính phủ và các ưu tiên chính trị⁽¹²⁾. Điều này đặc biệt đúng trong bối cảnh mỗi quốc gia tham gia đàm phán và thực hiện FTA đều có những mục tiêu chính trị khác nhau, do đó họ có thể chú trọng vào các lợi ích kinh tế hơn là các vấn đề về quyền con người⁽¹³⁾.

Hiện nay, Việt Nam đã ký kết và tham gia các FTA thế hệ mới, đặc biệt là Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) và Hiệp định thương mại tự do giữa Việt Nam và EU - EVFTA. Do vậy, Việt Nam cần chú trọng phát huy những ưu điểm căn bản của cơ chế bảo đảm quyền con người trong các FTA thế hệ mới, đồng thời hạn chế những tác động tiêu cực của các FTA này đến việc bảo đảm quyền con người ở nước ta hiện nay.

__________________

Bài đăng trên Tạp chí Lý luận chính trị số 11-2020

* Bài viết là kết quả nghiên cứu của đề tài cấp bộ: Bảo đảm quyền con người trong các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới - Những vấn đề lý luận và pháp lý đối với Việt Nam hiện nay, do PGS, TS Lê Văn Trung làm Chủ nhiệm, Học viện Chính trị quốc gia là cơ quan chủ trì.

(1) “Human rights in EU trade agreements”, (https://www.europarl.europa.eu/RegData/

etudes/BRIE/2019/637975/EPRSBRI(2019)637975_EN.pdf.

(2), (9) Ngô Quốc Chiến: Các giá trị nhân quyền thông qua các hiệp định thương mại tự do và thách thức đối với Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 08(384)-2019, http://lapphap.vn/Pages/tintuc/tinchitiet.aspx?tintucid=210300.

(3), (12) Jennifer Zerk (2019): Human Rights

Impact Assessment of Trade Agreements, https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2019-2-18 HumanRightsTradeAgreements.pdf.

(4), (5) Giovanni Gruni (2017): “Labor Standards in the eu-South Korea Free Trade Agreement” (https://brill.com/view/journals/kjic/5/1/article-p100_6.xml?language=en).

(6) Isabelle Loannides, 2017, The effects of human rights related clauses in the EU-Mexico Global Agreement and the EU-Chile Association Agreement, https://eulacfoundation.org/en/system/files/the_effects_of_human_rigth.pdf), p.34.

(7)“Human rights in EU trade agreements,” (https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2019/637975/EPRS_BRI(2019)637975_EN.pdf.

(8), (10) Nguyễn Tiến Vinh: Bảo vệ quyền con người trong khuôn khổ các hiệp định thương mại của WTO trong cuốn sách của Lê Thị Hoài Thu, Vũ Công Giao: Ảnh hưởng thương mại tự do đến nhân quyền, Nxb Hồng Đức, Hà Nội, 2016, tr.81, 79.

(11) Meredith Kolsky Lewis (2014): Human Rights Provisions in Free Trade Agreements: Do the Ends Justify the Means?, 12 Loy. U. Chi. Int’l L. Rev. 1 (2014), htt://lawecommons.luc.edu/lucilr/vol12/iss1/2.

(13) Nguyễn Minh Tâm: Về ảnh hưởng của các hiệp định thương mại tự do với quyền con người trong cuốn sách của Lê Thị Hoài Thu, Vũ Công Giao: Ảnh hưởng thương mại tự do đến nhân quyền, Nxb Hồng Đức, tr.25.

PGS, TS Lê Văn Trung

Viện Quyền con người, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh