Một số điều kiện bảo đảm việc xây dựng đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở Việt Nam hiện nay

Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân ở nước ta hiện nay, vấn đề tiếp tục cải cách, kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước là yêu cầu khách quan và tất yếu. Việc đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước không chỉ thực hiện ở các cơ quan nhà nước ở Trung ương, mà còn phải thực hiện đồng bộ đối với chính quyền địa phương, nhằm đảm bảo tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống cơ quan nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã mở ra nhiều cải cách quan trọng liên quan đến việc tổ chức các cơ quan nhà nước và thực hiện quyền lực nhà nước; trong đó, một trong những điểm mới về chính quyền địa phương được đề cập đến là cho phép thành lập các ĐVHC-KTĐB. Đây cũng là một trong những nhiệm vụ tổng quát phát triển đất nước 5 năm 2016-2020 được Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng nêu ra: “Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo luật định”⁽¹⁾. Về mặt thực tiễn, Kết luận của Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương khóa XI (số 74-KL/TW ngày 17.10.2013) đã nêu: “Sớm xây dựng, phê duyệt, triển khai thực hiện một số đề án thành lập khu hành chính - kinh tế đặc biệt”⁽²⁾. Ba địa điểm gồm Vân Đồn (Quảng Ninh), Phú Quốc (Kiên Giang), Bắc Vân Phong (Khánh Hòa) đã được lựa chọn. Mặc dù Ủy ban nhân dân các tỉnh Quảng Ninh, Khánh Hòa, Kiên Giang đã rất tích cực trong việc nghiên cứu, xây dựng đề án thành lập ĐVHC-KTĐB, đến cuối năm 2017 cả ba đề án đã được hoàn thành để trình Chính phủ, nhưng các đề án này vẫn chưa được Quốc hội thông qua. Đến nay, trên cả nước chưa có ĐVHC-KTĐB nào được thành lập. Ngày 09.12.2020, tại phiên họp thứ 51, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Nghị quyết thành lập thành phố Phú Quốc, thuộc tỉnh Kiên Giang. Như vậy, Phú Quốc sẽ trở thành thành phố đảo đầu tiên ở Việt Nam từ ngày 01.01.2021.

Việc thành lập các ĐVHC-KTĐB được xác định là rất cần thiết, tạo điều kiện cho một số địa phương có tiềm năng, để phát triển, bứt phá bằng những mô hình và cơ chế đột phá, phù hợp. Tuy nhiên, để quá trình xây dựng các đơn vị này thành công trên thực tế, cần bảo đảm các điều kiện cần và đủ, đó là:

1. Điều kiện bảo đảm về chính trị

Một là, cần có quyết tâm chính trị cao của cả hệ thống chính trị (HTCT).

Xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB là một vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng của đất nước, có ảnh hưởng trực tiếp đến chính trị, kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh không chỉ của một vài địa phương, mà còn của cả quốc gia, nhưng là vấn đề mới và khó. Vì vậy, để xây dựng thành công mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB cần có sự thống nhất ý chí và quyết tâm cao của cả HTCT. Sự thống nhất này được thể hiện từ việc đưa ra chủ trương của Đảng đến việc ban hành các quyết định của Quốc hội và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước, việc tuyên truyền, hỗ trợ của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên. Trong đó, yếu tố tiên quyết là quyết tâm chính trị và sự chỉ đạo kiên quyết, sát sao và nhất quán của Đảng và Nhà nước, từ đó mới tạo ra được mô hình hợp lý, có những cải cách mang tính chất vượt trội về thể chế kinh tế và thể chế hành chính ở các ĐVHC-KTĐB. Trong quá trình xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB không tránh khỏi có những ý kiến khác nhau, thậm chí trái ngược nhau; có những ý kiến bàn lùi, thậm chí đặt lại vấn đề. Trong tình hình đó, các cơ quan lãnh đạo và cơ quan soạn thảo các văn bản liên quan đến mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB phải có sự thống nhất ý chí cao, tiến lên chứ không lùi bước, thúc đẩy nhanh quá trình chứ không trì hoãn, tạo lập sự đồng thuận cao từ trong nội bộ đến toàn dân.

Hai là, những người lãnh đạo, quản lý và đội ngũ đảng viên cần có nhận thức đúng đắn, sâu sắc về ý nghĩa của việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB.

Thực tiễn đã chứng minh rằng, một chủ trương, chính sách mới muốn đi vào cuộc sống thì phải tạo được sự thống nhất về mặt nhận thức trong việc ủng hộ cái mới, từ đó mới có quyết tâm chính trị cao trong việc thực hiện. Để việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB thành công trong thực tế, tạo ra được những ĐVHC-KTĐB đáp ứng được mục đích thành lập, cần sự chỉ đạo kiên quyết, sát sao của Đảng, Nhà nước và quyết tâm cao của cả HTCT. Trong thực tế, tất cả công việc của Đảng đều do đảng viên làm, tất cả chủ trương, chính sách của Đảng đều do đảng viên mà thấu đến quần chúng. Do đó, việc nâng cao nhận thức của những người lãnh đạo, quản lý và đội ngũ đảng viên về sự cần thiết, tầm quan trọng của việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB có tính quyết định đến thắng lợi của công cuộc này. Chỉ khi các cán bộ lãnh đạo của các cấp ủy, chính quyền và toàn thể đội ngũ đảng viên nhận thức sâu sắc tính tất yếu khách quan và ý nghĩa to lớn của việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB thì mới có thể phát huy hết tinh thần trách nhiệm, sự gương mẫu trong việc lãnh đạo HTCT thực hiện công việc trên.

2. Điều kiện bảo đảm về pháp lý

Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà nước pháp quyền XHCN, tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật. Vì vậy, việc thành lập một đơn vị hành chính mới nói chung, ĐVHC-KTĐB nói riêng phải được tiến hành dựa trên quy định của pháp luật.

Mô hình ĐVHC-KTĐB là một mô hình mới, với đối tượng quản lý và phục vụ có những nét đặc biệt, riêng có. Vì vậy, mô hình này cần có những đặc thù nhất định về vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền, cơ cấu bộ máy, phương thức hoạt động, không hoàn toàn giống với mô hình tổ chức chính quyền địa phương cùng cấp của cả nước, theo quy định chung của pháp luật. Do đó, để xây dựng thành công mô hình ĐVHC-KTĐB, trước hết cần ban hành một đạo luật riêng để điều chỉnh tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cũng như của các cá nhân, tổ chức hoạt động trên địa bàn đơn vị này. Một đạo luật chung về ĐVHC-KTĐB sẽ tạo cơ sở pháp lý cho quá trình hình thành và hoạt động của đơn vị này trên thực tế.

Bên cạnh một đạo luật riêng về tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB, để tạo cơ sở pháp lý vững chãi, đầy đủ cho tổ chức và hoạt động của đơn vị này, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn phải kịp thời ban hành các văn bản pháp quy dưới luật để cụ thể hóa, chi tiết hóa, hướng dẫn thi hành luật về ĐVHC-KTĐB để luật về ĐVHC-KTĐB nhanh chóng được triển khai trên thực tế. Ngoài ra, để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, sau khi ban hành luật về ĐVHC-KTĐB, các cơ quan có thẩm quyền cần sửa đổi, bổ sung nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan đến ĐVHC-KTĐB.

Cùng với việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tạo hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB, các chủ thể có thẩm quyền cần tăng cường các biện pháp để nâng cao ý thức pháp luật của người dân, nhất là của người dân trên địa bàn các địa phương được lựa chọn để thành lập các ĐVHC-KTĐB. Đây là điều kiện cần thiết để những văn bản quy phạm pháp luật về ĐVHC-KTĐB có thể được thực hiện một cách đầy đủ, nghiêm túc và tích cực trên thực tế.

3. Điều kiện bảo đảm về kinh tế - xã hội

Một là, cần có sự hỗ trợ ban đầu của Chính phủ cho việc phát triển kết cấu hạ tầng và nguồn nhân lực.

Việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB nhất thiết phải dựa trên những điều kiện kinh tế, vật chất nhất định. Bên cạnh đó, thực tế hoạt động của các mô hình đơn vị hành chính có tính chất đặc biệt trên thế giới đã cho thấy, sự hỗ trợ của Chính phủ trong việc phát triển kết cấu hạ tầng và đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao, đặc biệt là trong giai đoạn đầu, đóng vai trò đặc biệt quan trọng trong thành công của các đơn vị này. Một trong những mục đích xây dựng các ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam là nhằm “thu hút mạnh nguồn vốn đầu tư, công nghệ cao, phương thức quản lý mới tiên tiến”⁽³⁾. Khi các nhà đầu tư trong và ngoài nước xem xét để quyết định lựa chọn địa điểm đầu tư, họ đặc biệt quan tâm đến điều kiện kết cấu hạ tầng đang có trên địa bàn. Vì vậy, các hạng mục công trình phục vụ cho hoạt động sản xuất, kinh doanh (như nhà xưởng, đường giao thông, nhà ga, bến cảng, sân bay, trạm trung chuyển hàng hóa, hệ thống điện, nước…); cũng như các công trình phục vụ nhu cầu sinh hoạt hằng ngày (nhà ở, trung tâm thương mại, khu giải trí, trường học, bệnh viện, các công trình văn hóa…) là một trong những yếu tố thu hút các nhà đầu tư. Bên cạnh đó, các nhà đầu tư cũng đặc biệt quan tâm đến lực lượng lao động có trình độ tay nghề, chuyên môn cao, có ý thức kỷ luật, với mức lương thấp.

Để xây dựng được kết cấu hạ tầng đầy đủ, đồng bộ và hiện đại, cũng như đào tạo được đội ngũ nhân lực chất lượng cao cần nguồn kinh phí lớn. Chỉ có Chính phủ - với nguồn ngân sách dồi dào - mới có thể đảm bảo được những điều kiện này. Mục đích mà các nhà đầu tư hướng tới là tối đa hóa lợi nhuận, nên họ sẽ không đầu tư vào việc xây dựng kết cấu hạ tầng tại những ĐVHC-KTĐB. Chính vì thế, để bảo đảm việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB, cần sự hỗ trợ từ Chính phủ, đặc biệt là trong giai đoạn đầu.

Hai là, tạo đồng thuận xã hội.

Trong công cuộc đổi mới và đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay, việc phát huy đồng thuận xã hội là một trong những yếu tố quan trọng hàng đầu, góp phần ổn định đời sống chính trị, kinh tế - xã hội; từ đó, tạo động lực thực hiện thành công mục tiêu xây dựng chủ nghĩa xã hội. Trong quá trình xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB ở Việt Nam, tạo được sự đồng thuận của nhân dân ở các đơn vị này là một trong những điều kiện bảo đảm mang tính tiên quyết. Bởi lẽ, mọi đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước nói chung và chủ trương xây dựng các ĐVHC-KTĐB nói riêng, nếu không có sự đồng thuận của các thành viên trong xã hội, sẽ không thể thực hiện được một cách hiệu quả. Chỉ khi các thành viên trong xã hội nói chung và người dân ở các đơn vị được lựa chọn xây dựng ĐVHC-KTĐB nói riêng đồng lòng, nhất trí với chủ trương này thì họ mới phát huy hết tinh thần trách nhiệm, ủng hộ Đảng và Nhà nước trong quá trình xây dựng các ĐVHC-KTĐB.

Ba là, cần phát huy cao độ dân chủ.

Mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB không chỉ liên quan trực tiếp đến các đơn vị này, mà liên quan và ảnh hưởng sâu sắc đến các địa phương khác và cơ chế, chính sách chung của cả nước. Vì vậy, mô hình này phải được thảo luận rộng rãi, có sự đóng góp ý kiến của các ngành, các tổ chức, các địa phương, các cơ quan khoa học và người dân cả nước, kể cả người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Ý kiến đóng góp càng phong phú, nhiều chiều càng giúp các cơ quan nghiên cứu soạn thảo, quyết định mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB có căn cứ đầy đủ, xác đáng, tránh được các sai lầm chủ quan, phiến diện. Mặt khác, khi có các ý kiến khác nhau, trái chiều, các cơ quan xây dựng, thẩm định, quyết định phải chọn lọc lấy những ý kiến xác đáng, có căn cứ khoa học và thực tiễn, mang tính xây dựng để đưa ra quyết định và tự chịu trách nhiệm, không vì ý kiến khác nhau mà trì hoãn, hoặc “dung hòa” ý kiến một cách thiếu căn cứ.

4. Các điều kiện bảo đảm khác

Một là, điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực chất lượng cao.

Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng yếu tố con người, coi con người ở vị trí trung tâm và có vai trò quyết định đối với thành công của sự nghiệp đổi mới. Trong các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, IX, X, XI, XII, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn khẳng định nguồn lực con người - yếu tố cơ bản để phát triển xã hội, tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, lấy việc phát huy nhân tố con người, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao, là yếu tố quyết định và lợi thế cạnh tranh quan trọng nhất. Mọi chính sách thành công hay thất bại phụ thuộc chủ yếu vào nhân tố con người. Quy luật này luôn đúng trong mọi trường hợp.

Như vậy, yếu tố quan trọng bảo đảm cho việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB thành công là nguồn nhân lực, đặc biệt là nguồn nhân lực chất lượng cao. Con người vừa là chủ thể xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB, vừa là chủ thể hiện thực hóa mô hình này trên thực tế. Mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB có được xây dựng đúng đắn, phù hợp, ưu việt nhưng quá trình thực hiện không tốt do nhân lực không đáp ứng được nhu cầu, đòi hỏi của đơn vị này thì mô hình đó cũng thất bại. Khi các ĐVHC-KTĐB được thành lập trên thực tế cần đội ngũ nhân lực kỹ thuật có đủ kiến thức, kỹ năng, kinh nghiệm, có thái độ và kỷ luật lao động tốt, đạt tiêu chuẩn quốc tế. Bên cạnh đó, khác với các địa phương trong cả nước, các ĐVHC-KTĐB là nơi tập trung các doanh nghiệp kỹ thuật, công nghệ cao, các phương pháp, kinh nghiệm quản lý hiện đại, với lực lượng lao động có tri thức, tay nghề, chất lượng cao và đi liền với nó là một cuộc sống xã hội văn minh, mặt bằng dân trí cao, đa dạng, phức tạp. Do đó, để đáp ứng yêu cầu lãnh đạo, quản lý xây dựng ĐVHC-KTĐB cần có đội ngũ cán bộ, công chức đủ phẩm chất, năng lực làm việc trong môi trường cạnh tranh quốc tế. Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức đóng vai trò quyết định trực tiếp đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và chất lượng, hiệu quả cung ứng dịch vụ công của bộ máy chính quyền tại ĐVHC-KTĐB.

Hai là, điều kiện bảo đảm về tổ chức, phân công các tổ chức, cá nhân xây dựng mô hình một cách hợp lý, khoa học, cụ thể.

Xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB là công việc lớn, bao gồm nhiều nội dung; liên quan đến rất nhiều tổ chức và cá nhân; đòi hỏi có sự đồng bộ và thống nhất cao; diễn ra trong một thời gian tương đối dài. Điều đó đòi hỏi phải có sự phân công công việc, trách nhiệm và hạn định thời gian hoàn thành một cách rất cụ thể và hợp lý để tránh tình trạng đùn đẩy, ỷ lại, chờ đợi lẫn nhau, lãng phí nguồn lực và chậm tiến độ. Chẳng hạn, giao Chính phủ - theo chức năng, nhiệm vụ của mình - xây dựng dự thảo luật và đề án về ĐVHC-KTĐB; Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thẩm định, cho ý kiến; Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, Liên hiệp các hội khoa học - kỹ thuật, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các cơ quan khoa học… tham gia phản biện xã hội; Quốc hội thảo luận, thông qua luật; Chính phủ ban hành đề án. Ban Tổ chức Trung ương chủ trì phối hợp với Bộ Nội vụ xây dựng đề án đề xuất Bộ Chính trị, Ban Bí thư Trung ương Đảng quyết định về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và các mối quan hệ công tác chủ yếu của tổ chức đảng, cơ quan chính quyền, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội ở ĐVHC-KTĐB. Tòa án nhân dân tối cao xây dựng đề án về mô hình tổ chức và hoạt động của tòa án nhân dân ở ĐVHC-KTĐB. Viện kiểm sát án nhân dân tối cao xây dựng đề án về mô hình tổ chức và hoạt động của viện kiểm sát nhân dân ở ĐVHC-KTĐB. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh dự kiến lập ĐVHC-KTĐB xây dựng đề án, kế hoạch thực hiện.

Ba là, chú trọng tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế.

Tuy mô hình ĐVHC-KTĐB ở nước ta chưa có tiền lệ trên thế giới, nhưng ở nhiều quốc gia và vùng lãnh thổ đã có những mô hình đặc khu hành chính, đặc khu kinh tế… trong đó chứa đựng những yếu tố mang tính đặc biệt so với phần còn lại của quốc gia và vùng lãnh thổ. Những thành công và thất bại của các mô hình đó là những gợi ý tốt cho việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của ĐVHC-KTĐB ở nước ta. Trong quá trình tìm hiểu kinh nghiệm của các nước, cần tìm ra những vấn đề mang tính phổ biến, phân biệt những đặc điểm mang tính đặc thù và lịch sử - cụ thể của từng mô hình, chú ý cả các thành công và những thất bại để chọn lọc, tham khảo những điểm hợp lý trong mỗi mô hình. Tuyệt đối tránh việc sao chép một cách máy móc, phi lịch sử mô hình của nước ngoài. Trong việc này, cần tranh thủ, tham khảo ý kiến tư vấn của các tổ chức quốc tế, các chuyên gia nước ngoài./.

 __________________________________________

(1) Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII, Nxb. CTQG, Hà Nội, tr. 180.

(2) Đảng Cộng sản Việt Nam (2013), Văn kiện Hội nghị lần thứ tám, Ban Chấp hành Trung ương khóa XI, Nxb. CTQG, tr.80.

(3) Bộ Chính trị (2017), Thông báo Kết luận số 21-TB/TW ngày 23.3.2017 của Bộ Chính trị về các Đề án xây dựng Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn (Quảng Ninh), Bắc Vân Phong (Khánh Hòa) và Phú Quốc (Kiên Giang), Hà Nội.