Mấy ý kiến về “quyền ủy quyền” của đương sự nhằm bảo vệ quyền lợi công dân, tổ chức ở nước ta

Quốc hội nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Toà án nhân dân ngày 28.10.1995, trong đó đề cập tới việc thiết lập Toà hành chính, cơ quan có thẩm quyền xét xử những vụ án hành chính theo quy định của pháp luật. Theo quy định của Luật này, các Toà hành chính ở nước ta đi vào hoạt động từ ngày 1.7.1996. Để tạo cơ sở pháp lý cho Toà hành chính đi vào hoạt động, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ngày 21.5.1996. Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng đã được sửa đổi, bổ sung ngày 25.12.1998. Đây là những văn bản pháp luật đầu tiên có ý nghĩa quan trọng đánh dấu sự ra đời của cơ chế giải quyết các tranh chấp hành chính tại toà án ở Việt Nam. Kể từ ngày 1.7.1996, công dân, tổ chức có thể khởi kiện cơ quan hành chính Nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước về những quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, các tranh chấp hành chính này sẽ được đưa ra xét xử công khai, bình đẳng trước toà án. Đồng thời cơ chế giải quyết các tranh chấp hành chính tại toà án cũng đánh dấu một bước tiến quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, một biểu hiện rõ ràng, cụ thể của sự đổi mới trong nhận thức về quá trình dân chủ hoá xã hội và bảo vệ quyền lợi của công dân, tổ chức.

Toà hành chính ở Việt Nam có thời gian hoạt động chưa lâu, cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Toà hành chính vẫn còn là một vấn đề mới trên cả phương diện lý luận lẫn thực tiễn. Trong thời gian vừa qua, việc thực hiện Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cho thấy còn nhiều bất cập cần được tiếp tục sửa đổi, bổ sung để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính bảo vệ quyền lợi của công dân, tổ chức. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi xin có mấy ý kiến về “ quyền uỷ quyền” của đương sự được quy định tại Điều 22 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.

Điều 22, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định:

"1. Đương sự có thể uỷ quyền cho bất kỳ người nào đại diện cho mình tham gia tố tụng, trừ những người sau đây không được tham gia tố tụng với tư cách là người đại diện do đương sự uỷ quyền:

a) Không có quốc tịch Việt Nam, không cư trú ở Việt Nam trừ trường hợp pháp luật có quy định khác đối với đương sự có quốc tịch nước ngoài, người không có quốc tịch hoặc người Việt Nam định cư ở nước ngoài.

b) Chưa đủ 18 tuổi;

c) Bị bệnh tâm thần;

d) Đã bị khởi tố về hình sự hoặc bị kết án nhưng chưa được xoá án;

đ) Cán bộ Toà án, Viện kiểm sát;

e) Người giám định, người phiên dịch, người làm chứng trong vụ án;

g) Người thân thích với Thẩm phán, Hội thẩm, Thư ký Toà án, Kiểm sát viên đang tham gia giải quyết vụ án".

Cũng tại Điều 19 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định:

"2. Đương sự là cá nhân thì tự mình hoặc có thể uỷ quyền bằng văn bản cho người khác thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình trong quá trình giải quyết vụ án hành chính.

3. Đương sự là cơ quan, tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng thông qua người đại diện theo pháp luật hoặc theo uỷ quyền".

Thuật ngữ "Đương sự" được quy định trong Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Thực tiễn thực hiện các quy định trên đang có một số vấn đề đặt ra như sau:

Một là, trường hợp người bị kiện là cơ quan hành chính Nhà nước thì việc quy định "Đương sự có thể uỷ quyền cho bất kỳ người nào đại diện cho mình tham gia tố tụng" là thiếu chặt chẽ, không phù hợp, gây cản trở việc bảo vệ quyền lợi của công dân, tổ chức.

Đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước và người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính Nhà nước. ở nước ta, trong các văn bản pháp luật đều quy định người đại diện cho các cơ quan Nhà nước nói chung cũng như cơ quan hành chính Nhà nước là thủ trưởng cơ quan. Thủ trưởng các cơ quan hành chính Nhà nước được pháp luật quy định thẩm quyền, quyền và nghĩa vụ một cách rất chặt chẽ. Yêu cầu khi ban hành các quyết định hành chính, thực hiện các hành vi hành chính cũng phải dựa trên những nguyên tắc, tiến hành theo đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền đã được pháp luật quy định. Khi quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước bị công dân tổ chức khiếu kiện thì thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước phải là người đại diện cho cơ quan tham gia tố tụng, thực hiện nghĩa vụ tố tụng. Trường hợp này, thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước không chỉ tham gia với tư cách cá nhân mà còn là người đại diện cho một cơ quan công quyền thực hiện chức năng quản lý.

Nếu thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước không thể trực tiếp tham gia tố tụng được thì có thể uỷ quyền cho chủ thể khác thay mặt mình tham gia tố tụng. Việc uỷ quyền đòi hỏi phải dựa trên cơ sở những nguyên tắc nhất định được pháp luật quy định. Người được uỷ quyền phải có địa vị pháp lý, có thẩm quyền để trực tiếp thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình trong phạm vi uỷ quyền chứ không thể uỷ quyền một cách tuỳ tiện cho "bất kỳ người nào tham gia tố tụng". Theo chúng tôi, phải quy định để sao cho người được uỷ quyền là người có địa vị pháp lý, thẩm quyền và tư cách thay mặt thủ trưởng cơ quan tham gia tố tụng, có như vậy các khiếu kiện của công dân và tổ chức mới được giải quyết nhanh chóng, hiệu quả.

Hoạt động giải quyết các tranh chấp hành chính của Toà hành chính thời gian vừa qua cho thấy thủ trưởng các cơ quan hành chính Nhà nước khi cơ quan này bị kiện thường không đến dự phiên toà mà uỷ quyền cho cán bộ thuộc quyền quản lý của mình đến dự phiên toà. Trong rất nhiều trường hợp, người được uỷ quyền cũng chỉ đến dự phiên toà, theo dõi diễn biến phiên toà và luôn từ chối việc đưa ra ý kiến của mình về vụ việc mà Toà án đang xét xử. Người được uỷ quyền thường đưa ra lý do họ chỉ có trách nhiệm đến nghe để báo cáo với thủ trưởng cơ quan mình. Thực chất, trong trường hợp này người được uỷ quyền chưa được uỷ quyền theo đúng nghĩa; chưa có đủ tư cách để đại diện cho thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước đó. Bởi một điều hiển nhiên là nếu được uỷ quyền (theo đúng nghĩa) thì người đó phải có đầy đủ khả năng thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng của đương sự trong phạm vi được uỷ quyền; có quyền bày tỏ quan điểm, chính kiến của mình trong quá trình tranh tụng tại Toà án để giải quyết các khiếu kiện của công dân, tổ chức.

Hai là, về chủ thể được thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước uỷ quyền tham gia tố tụng.

Trong Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính chưa có quy định cụ thể chủ thể được uỷ quyền có trong cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính Nhà nước. Do vậy, việc ai được thủ trưởng cơ quan uỷ quyền khi tham gia tố tụng cũng là vấn đề đang còn nhiều tranh cãi. Trên thực tế, khi cơ quan hành chính Nhà nước bị khiếu kiện mà thủ trưởng cơ quan không thể trực tiếp tham gia tố tụng được, có cơ quan thủ trưởng uỷ quyền cho Phó thủ trưởng cơ quan ; có cơ quan thủ trưởng cơ quan uỷ quyền cho các cơ quan, đơn vị chuyên môn trực thuộc; có khi lại uỷ quyền cho bộ phận văn phòng, thanh tra, tổ chức, bộ phận làm công tác pháp chế của cơ quan…  Những người được uỷ quyền thường không được uỷ quyền theo đúng nghĩa. Thực tế này đã gây không ít khó khăn cho hoạt động xét xử của Toà hành chính các cấp, ảnh hưởng đến việc bảo vệ quyền lợi của công dân, tổ chức.

Từ những bất cập như đã phân tích ở trên thì việc sửa đổi, bổ sung những quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính nhằm điều chỉnh về “quyền uỷ quyền” của đương sự đang đặt ra bức thiết hơn bao giờ hết. Điều 22 Pháp lệnh cần phải có quy định cụ thể, hiện thực để buộc người bị kiện, người được uỷ quyền sử dụng và thực hiện đúng đắn, đầy đủ các quyền và nghĩa vụ cũng như trách nhiệm công vụ của mình trong quá trình tham gia tố tụng. Việc sửa đổi, bổ sung nên theo hướng quy định các nghĩa vụ và thủ tục bắt buộc phải có, điều kiện và trách nhiệm ràng buộc như sau:

Một là, quy định cụ thể chủ thể được uỷ quyền tham gia tố tụng có trong cơ cấu tổ chức của các cơ quan hành chính Nhà nước. Người được uỷ quyền phải có địa vị pháp lý và thẩm quyền hợp pháp; có năng lực, có trách nhiệm, có tinh thần, thái độ đúng đắn, tránh tình trạng thờ ơ, đùn đẩy trách nhiệm. Đồng thời, người bị kiện, người được uỷ quyền  phải có sự thống nhất và nhất quán trong quá trình tham gia giải quyết vụ án; tránh tình trạng người bị kiện và người được uỷ quyền không thống nhất quan điểm khi thoả thuận giải quyết tranh chấp.

Hai là, người được uỷ quyền phải có nghĩa vụ cung cấp đầy đủ, chính xác, kịp thời, khách quan các tài liệu, chứng cứ và cần quy định rõ có loại tài liệu, chứng cứ buộc phải cung cấp cho Toà khi được yêu cầu.

Đối với các vụ án khác những yêu cầu được cung cấp chứng cứ của Toà án có thể được đáp ứng một cách nhanh chóng, thuận lợi thì trong vụ án hành chính yêu cầu này lại gặp không ít khó khăn, vì người bị kiện là các cơ quan hành chính Nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính Nhà nước, đại diện cho quyền lực Nhà nước. Vụ án hành chính không thể tiến hành thuận lợi nếu người bị kiện, người được uỷ quyền có thái độ bất hợp tác trong quá trình giải quyết vụ án. Đây là vấn đề vừa liên quan đến yếu tố tâm lý, vừa liên quan đến yếu tố pháp lý. Điểm đặc thù trong thủ tục tố tụng hành chính là trước khi khởi kiện ra Toà hành chính thì người khởi kiện - cá nhân, tổ chức cho rằng quyền lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính đã tiến hành khiếu nại lần đầu, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại. Trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì thường người bị kiện hoặc người được uỷ quyền cũng giữ quan điểm giải quyết đó trong suốt quá trình giải quyết vụ việc tại Toà hành chính. Chính vì vậy, người bị kiện, người được uỷ quyền không muốn vụ việc được đưa ra xét xử, cũng sẽ không dễ dàng gì tạo điều kiện để Toà hành chính tiếp cận với những hồ sơ, chứng cứ mà họ đang quản lý. Trong khi đó, các văn bản pháp luật ở nước ta lại chưa có quy định nào bắt buộc người bị kiện, người được uỷ quyền phải thực hiện nghĩa vụ này của mình, mà tại Điều 38 Pháp lệnh cũng chỉ mới dừng lại ở "yêu cầu". Mặt khác, Pháp lệnh lại quy định cụ thể thời hạn chuẩn bị xét xử và sự bất hợp tác của người bị kiện, người được uỷ quyền có thể sẽ khiến cho vụ án không được đưa ra xét xử. Điều này cũng đồng nghĩa với việc hiệu quả việc bảo vệ quyền lợi của công dân, tổ chức bị ảnh hưởng.

Ba là, Pháp lệnh cũng cần quy định cụ thể trách nhiệm của người bị kiện, người được uỷ quyền trong việc chấp hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án hành chính trong thời hạn pháp luật quy định cũng như trách nhiệm và các biện pháp cưỡng chế cần thiết khác nhằm khôi phục thiệt hại, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân, tổ chức như :

- Cá thể hoá trách nhiệm của cá nhân trong việc ra quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính trái pháp luật.

- Truy cứu trách nhiệm kỷ luật, hành chính, dân sự, hình sự.

- áp dụng các biện pháp cưỡng chế như khấu trừ vào lương, tài khoản ngân hàng, kê biên tài sản…

Sửa đổi, bổ sung Điều 22 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính về “quyền uỷ quyền” của đương sự theo hướng trên là những đóng góp thiết thực cho việc nâng cao năng lực, hiệu quả xét xử của Toà hành chính. Đồng thời cũng là hoàn thiện và bảo đảm hiệu lực hoạt động của bộ máy Nhà nước, để bảo vệ có hiệu quả quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức ở nước ta hiện nay./.